Direito Financeiro no Século XXI - Perspectivas

Juca 64919

Mestre em Direito Constitucional pela Universidade Federal do Pará – UFPA. Doutor em Direito das Relações Sociais pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo – PUC/SP. Doutor em Direito do Estado pela Universidade de São Paulo - USP. Livre Docente em Direito Financeiro pela USP. Pós Doutorado pela Universidad de Salamanca. Professor Titular da Faculdade Autônoma de Direito de São Paulo – FADISP nos Programas de Doutorado e Mestrado. Pesquisador da Fundação Nacional de Desenvolvimento do Ensino Superior Particular - FUNADESP. Juiz do Trabalho da 2ª Região, Titular da 14ª Vara do Trabalho de São Paulo. Membro da Academia Paulista de Magistrados e da Academia Paulista de Letras Jurídicas, Sociedade Paulista de Direito Financeiro e Sociedade Hispanobrasileira de Direito Comparado.

As reflexões que se vai fazer e que significam de certa forma a redescoberta do Direito Financeiro têm a motivação mais importante na realização do II CONGRESSO INTERNACIONAL DE DIREITO FINANCEIRO acontecido em Campo Grande, Mato Grosso do Sul, e que teve como locomotiva o Tribunal de Contas do Estado e o esforço incomparável do Cons. Ronaldo Chadid, também Vice-Presidente da Sociedade Paulista de Direito Financeiro, e Diretor da Sociedad Hispanobrasileña de Derecho Comparado. É significativo ser a segunda experiência, sucedendo a acontecida em 2014, em São Paulo e que contou com apoio decisivo do Tribunal Regional do Trabalho da 2º Região.

Dois eventos reunindo especialistas de países diversos, neste ramo do Direito Público, o qual se vê amadurecendo progressivamente, mobilizando corações e mentes, despertando interesse da comunidade jurídica e tornando possíveis debates cada vez mais substanciosos, evidenciando-se, assim, a fundamental importância da compreensão e do estudo das finanças públicas e sua regulação jurídica, mormente do seu estatuto constitucional, com especial destaque para o fato de, em nossos dias, de intensas relações econômicas, com dinâmica própria e antes inexistente, envolver cada vez mais o Estado, exigindo que seja repensado o processo de criação, construção e hermenêutica do Direito Público, impondo a compreensão sistêmica dele e albergando em especial espaço o Direito Financeiro.

O caminho a percorrer é imenso, imensurável, até. Porém, é preciso ter claro que toda a grande caminhada começa com um primeiro passo e que dois já foram dados, avizinhando-se o terceiro, previsto para 2016. Vem-se notando cada vez maior e mais intensa participação das Cortes de Contas no processo, ativa nas discussões e reflexões, naquilo que sempre se cogitou de construção do novo tempo, por imperativo de necessidade social inadiável; afinal, o tempo é agora.

Desde a consolidação da figura da organização política da sociedade, com a elaboração do estatuto de organização do poder, surgiu a necessidade da disposição de recursos para o desenvolvimento das atividades deste aparelho de exercício de poder que, ao longo do tempo, vem progressivamente ganhando, cada vez mais complexidade, e vendo ser ampliadas suas atribuições e encargos, resultando deste processo a inclusão no estatuto do poder de disposições relativas à obtenção destes recursos e, mais adiante, da disposição concreta deles.

O importante a destacar desde logo nestas brevíssimas reflexões é que a organização da sociedade implica na divisão social do trabalho e lança as bases, tanto da divisão em si como do cimento de coesão, na solidariedade entre os indivíduos, que reconhecem a vantagem da convivência cooperativa e da vida em associação entre si. Ora bem, com fundamento nesta solidariedade se constrói e consolida ao longo do tempo a convicção de que cabe a todos contribuir para a vida em comum, compartilhando os encargos e ônus do conjunto da sociedade, dando-se, assim, o necessário suporte à manutenção da organização.

Com efeito, decorrendo disto, é imperioso registrar que, desde o período embrionário do que chamamos de constitucionalismo, identifica-se a preocupação com o problema dos recursos, envolvendo não apenas a sua obtenção, como também seu dispêndio ou gasto, como se vê nas raízes anglo saxônicas: “não tributos sem consentimento”. Desde aí, percebe-se a associação profunda entre o exercício do poder político e o que se convencionou mais adiante chamar de vida financeira do Estado.

A primeira preocupação se dá no que respeita à obtenção dos recursos feita pela criação da figura dos tributos, desde a antiguidade, e que apenas depois se volta ou se estende até o dispêndio ou os gastos destes recursos. As primeiras ações foram no sentido de limitar ou condicionar o pagamento destes tributos, observando-se ao longo da história sucessivos conflitos entre governantes e governados exatamente sobre o binômio: cobrar/pagar.

Na leitura que se faz, o ponto nodal está na inclusão do que chamamos de poder tributário ou fiscal no quadro do poder político exercido pelo Estado através do Governo e dos governantes. Em sendo manifestação clara e inquestionável de poder político, por óbvio que se incorpora à necessidade de limitação e controle, nos moldes que dão origem e sustentação ao movimento político e jurídico do constitucionalismo, no contexto do qual surge o Estado Moderno e acerca do qual o saudoso jurista pernambucano Nelson Saldanha comenta(1):

“No meio daquelas transformações, surgia o Estado Moderno, como concentração de poder e absorção das forças históricas. Com ele, se fariam políticas as questões culturais e as econômicas. Com ele, as nações assumiram forma e papel na história, pondo-se o problema da soberania e, logo depois, o do direito das gentes. Com ele, e com a unificação das fontes e do ordenamento, fez-se possível o moderno juspositivismo, com diversas variantes e conexões. E é no Estado moderno, ou sobre o seu arcabouço, que se darão as alterações constitucionais trazidas pelas revoluções demoliberais burguesas, cujo acompanhamento doutrinário forma, precisamente, o pensamento constitucional em sua acepção própria, correspondente aos séculos contemporâneos.”

É no contexto deste processo que resulta a concepção de Estado de Direito, acerca do qual o mesmo autor leciona(2): “Temos então o Estado de Direito como aquele em que o limite e o fundamento da ação estatal se encontram na ordem jurídica e essencialmente na base desta, a constituição.”

A ação estatal limitada e condicionada pelo direito evoluiu no tempo, e para abreviar, destacamos dois aspectos.

Num primeiro estágio, tivemos o processo e sistema normativo tendo como destinatário o Estado, com mandamentos negativos ou vedatórios, onde se continham proibições ou restrições, estabelecendo “o que não poderia ser feito”. Releva notar que, considerada a historicidade do direito, este elabora respostas para problemas e questões que a sociedade formula diante de necessidades reais postas pelas circunstâncias na etapa do processo evolutivo. Ora, originariamente, e mesmo durante largo período, a necessidade posta era a da limitação, condicionamento e regulação do poder político e do seu exercício. Daí, a preocupação central ser a de restringir, limitar, deter.

É exatamente a este período que corresponde a figura do Direito Político, visto que, no seu cerne, as Constituições se ocupavam da organização e exercício do poder político, estabelecendo limitações e condições, consistindo em estatuto jurídico do poder político.

Em etapa mais posterior, com a superação do liberalismo clássico abstencionista, vai-se constatando o alargamento pronunciado “do político” e o surgimento do que foi o constitucionalismo social, com a incorporação ao pacto político que a constituição instrumenta de elementos outros, mais amplos, alcançando o campo do econômico e do social, mormente como resposta à Questão Social advinda da Revolução Industrial, prenhe de conflitividade social, para a qual o Estado Liberal não estava habilitado e instrumentado para lidar, especialmente pela superação da demanda original da igualdade formal (perante a lei) fundante da autonomia da vontade e pelo surgimento de outra necessidade, a da igualdade substancial, esta relativa às condições dos indivíduos.

O Estado assim evolui da abstenção, da conformação estrita de manutenção da ordem interna através da política e justiça, com a tutela do contrato (pacta sunt servanda) e da propriedade; e da ordem externa pela defesa, com manutenção de exercício e diplomacia, para a intervenção nas relações privadas, notadamente econômicas, editando regramento capaz de lidar com a conflitividade, como se viu na Constituição Mexicana, com os primeiros dispositivos sobre direitos de trabalhadores, e mais maduramente na Constituição Alemã de Weimer, que trouxe todo um capítulo voltado para a ordem econômica e social, inaugurando a idade do estatuto constitucional dos fatores de produção, capital e trabalho, como observa Manoel Gonçalves Ferreira Filho no seu Direito Constitucional Econômico(3), que lançam as bases para os irmãos, Direito Econômico e Direito do Trabalho, conforme explica Geraldo Vidigal no seu Princípios de Direito Econômico(4).

A mutação apontada é importante de ser destacada porque significa viragem substancial no processo evolutivo do constitucionalismo e que reflete hoje na etapa em que vivemos, iniciada no pós-2ª Guerra, em que se tem a centralidade dos Direitos Fundamentais. Tudo isso ora se consolida, como aponta Jacques Schrams, no seu estudo sobre o princípio da legalidade, em que ensina que esta não é a observância tradicional da norma jurídica pura e simples porque a liberdade de ação ou a autonomia da vontade do Estado não é igual a do particular, na qual tudo o que não está juridicamente proibido, está juridicamente permitido. Consequentemente, o Estado e os Governantes não estão autorizados a fazer tudo aquilo que o direito não proíbe, mas apenas o que esteja de acordo com a conformidade jurídica, ou seja, somente o autorizado, e, mesmo assim, nos limites e condições da limitação e autorização dados pela ordem jurídica. É a chamada legalidade em nossos dias.

Esta concepção mais contemporânea se reflete em todo o sistema jurídico e políticos, eis que os conceitos são progressivamente revistos e seus conteúdos redefinidos, gerando compreensão mais diversa.

Particularmente para o que nos interessa neste brevíssimo estudo, consideramos a existência de um Sistema de Direito Público aproximadamente em afinidade com o que propõe Maurice Duverger no seu Institutions de Droit Publique(5), consistindo na formulação integrada e interativa entre: Direito Constitucional, Administrativo, Financeiro, Tributário e Econômico, dando forma à regulação jurídica da ação estatal no universo da economia e das relações sociais, sobressaindo principalmente o papel de agente que objetiva manter relativo equilíbrio nas relações privadas, de sorte a imprimir o conteúdo de justiça norteador do direito para, mais adiante, buscar a preservação da estabilidade das instituições e do processo social.

Para cumprir este papel que toca ao Estado na contemporaneidade, a formulação acima referida tem a utilidade de permitir compreender a ordem jurídica como um sistema amplo, integrado por diversos subsistemas, articulados entre si, que se amoldam aos campos da atividade e das necessidades humanas e sociais dando-lhes forma jurídica, unificados e harmonizados pela Constituição que desempenha o papel de base, porque fundamento de todo o sistema, como também de cúpula, quando o harmoniza e unifica. Assim, em tal leitura, tem razão Ricardo Lobo Torres(6) quando observa que:

“A Constituição já não é um documento que apenas regula os aspectos formais dos direitos fundamentais e as regras do jogo; as necessidades do Estado Democrático obrigam-na a apresentar conteúdos também abertos, para a positivação da liberdade, da justiça e da segurança jurídica.”

Nesta concepção vamos constatar que há enorme relevo dado à idéia de Serviço Público, entendido como ação permanente do Estado e dos seus agentes no atendimento das necessidades coletivas públicas, e que aí ganha guarida a intervenção do Estado na economia, direta ou indiretamente; a regulação de atividades; a disciplina das relações de mercado, de trabalho, de consumo e a tecnização da gestão pública com o imperativo do planejamento de ação estatal nestes campos.

Ora, neste quadro, cresce o volume dos recursos financeiros necessários a custear as atividades e incumbências estatais, sejam em investimentos ou em custeio de atividades, para a realização das políticas públicas, projetos e programas de atividades governamentais, com incorporação de tecnologia e sofisticação crescente de mão de obra para fazer frente às novas demandas.

É neste cenário que se pretende vislumbrar o Direito Financeiro do século XXI, trazendo a idéia da cidadania fiscal como conseqüência para participação da soberania popular e cidadã na vida financeira do Estado, e o estabelecimento de regras fortes disciplinando-a, dando azo ao surgimento neste subsistema de uma “constituição financeira”, que no dizer lúcido de Ricardo Lobo Torres(7): “Compõem basicamente a subconstituição Financeira propriamente dita a limitação do poder financeiro do Estado ou, especificamente, a limitação do poder de gastar.”

Durante largo tempo, a parte da vida financeira do estado que mais diretamente refletia (de forma realmente perceptível) na vida social e do cidadão (indivíduo), dizia respeito à obtenção dos recursos pela via da tributação. A atenção era mais fixada na receita estatal porque a consciência da obrigação de pagar (compulsoriamente) os tributos atingia diretamente o indivíduo.

Daí, durante larguíssimo tempo, o centro das atenções, quando se tratava do tema, era a tributação: formas, tipos, modo, quantidade, freqüência, etc. Com isso, ganhou impulso significativo o ramo do direito que de tal se ocupava, qual seja o Direito Tributário, de importância fundamental no sistema, vez que disciplina a arrecadação e, sobretudo, a relação entre o Fisco e o cidadão, sendo assim útil valer-se do magistério de Regina Helena Costa quando diz: “o conceito de Direito Tributário como o conjunto de normas jurídicas que disciplinam a instituição, a arrecadação e a fiscalização de tributos.” No mesmo sentido Luciano Amaro, no seu premiado Direito Tributário Brasileiro pontua(9):

“Preferimos, por amor a brevidade, dizer que o direito tributário é a disciplina jurídica dos tributos. Com isso abrange todo o conjunto de princípios e normas reguladoras da criação, fiscalização e arrecadação das prestações de natureza tributária.”

Fixando o objeto e finalidade do Direito Tributário, Sacha Calmon Navarro Coelho, leciona com maestria:

“O Direito Tributário cuida especificamente das receitas derivadas do patrimônio particular transferidas para o tesouro público mediante “obrigações tributárias” previstas em lei. A ênfase do Direito Tributário encontra-se na relação jurídica e não na atividade estatal de obtenção de receitas. Não é Direito do Estado, é relação jurídica entre sujeitos de direito sob os auspícios da legalidade e da igualdade.”

No mesmo sentido, Hugo Brito Machado(10) aponta:

“O direito tributário existe para limitar o poder de tributar, transformando a relação tributária, que antigamente foi uma relação simplesmente de poder, em relação jurídica. A finalidade essencial do direito tributário, portanto, não é a arrecadação do tributo, até porque esta sempre aconteceu, e acontece independentemente da existência daquele. O direito tributário surgiu para delimitar o poder de tributar e evitar os abusos no exercício deste.”

Está desde logo muito claro o caráter e natureza de garantia de direitos do cidadão atribuído ao direito tributário, considerando-se que a atividade arrecadatória atinge diretamente o indivíduo e sua atividade na sociedade, restringindo-lhe o direito e a possibilidade de apreender, apropriar-se e conservar riqueza, já que compulsoriamente, ao fundamento da solidariedade social, abre mão de parte não desprezível desta riqueza em favor do Estado, com a finalidade de atender aos interesses maiores da coletividade. Ora, a formulação é simples e explícita. Exercício do poder de cobrar, necessidade limitação e controle (proteção), valendo lembrar a lição de Aliomar Baleeiro(11), clássica entre nós: “O tributo é vetusta e fiel sombra do poder político, há mais de 20 séculos. Onde se ergue um governante, ela se projeta sobre o solo de sua dominação.”

Evidenciado o exercício de poder político (governo) e a necessidade de limitação e controle, como assinala o mesmo autor:

“A defesa do sistema tributário e do próprio regime político do apis processar-se por um conjunto de limitações ao poder ativo de tributar. Delas a mais importante, por suas implicações políticas e jurídicas é o da legalidade dos tributos. Em geral, essas limitações se endereçam ao poder ativo de tributar. Mas, existe, a nosso ver, também, a limitação do poder de não tributar, ou isentar.”

De certa forma, aconteceu durante muito tempo, desenvolvimento intenso e justificado do Direito Tributário. Ao mesmo tempo, o Direito Financeiro como que hibernou, quedou em patamar mais baixo e se o remeteu a quase como que alguma coisa secundária e de importância menor. Mesmo no campo didático acadêmico, salvo exceções, ficou menos em evidência, funcionando como “etapa antecedente” do estudo do Direito Tributário.

Há quem especule, inclusive, que este eclipse do Direito Financeiro em relação ao Direito Tributário possa ter um quê de conveniência, de neutralização de eventual exame crítico sobre a destinação e forma de aplicação dos recursos públicos, e até mesmo no que respeita à gestão da máquina estatal. Isto porque se passa ao largo da regulação. Afinal, sendo considerado secundário e quase “burocrático” e mascarando-se sua real importância, muitas respostas embaraçosas não precisam ser dadas, muitas explicações podem ser omitidas e muitos erros podem ganhar o perdão tácito do silêncio; até porque, o que os olhos não vêem, o coração não sente.

Mas, tudo tem o seu tempo.

Este quadro começa a mudar quando a sociedade começa a perceber e tomar consciência de que as finanças públicas são fundamentais para a sobrevivência da organização social, para o Estado de Bem Estar Social, para o desenvolvimento econômico, para a redistribuição das riquezas e para o atendimento das demandas sociais. Exatamente assim, configurando que o poder de utilização, destinação e gestão dos recursos é igualmente exercício, e forte, de poder político, e com o mesmo fundamento, tem-se que ele demanda de limitação, controle e responsabilidade, vindo a constituir em limitações ao poder do Estado de gastar, como antes se mencionou, referindo a Lobo Torres.

Começa, então, a reflexão sobre as finanças e sua regulação. Ganha espaço no noticiário da imprensa e nas discussões públicas, problemas como dívida pública, pagamento de juros e serviço da dívida, necessidade de investimentos públicos, custo de funcionalismo, problema previdenciário, déficit público e seus reflexos. Isto porque a sociedade começa a tomar consciência das implicações e efeitos das finanças públicas sobre a vida cotidiana, o que significa dizer, os olhos passam a procurar porque o coração começa a sentir, como antes acima se referiu.

É o começo da grande virada que agora vivemos. O sistema arrecadação (sujeita a controles e limitações)/dispêndio (igualmente sujeito a controles e limitações) vem ganhando os contornos jurídicos preconizados no sistema constitucional, correspondendo ao direito fundamental ao Bom Governo.

Daí resulta que, como nunca, começam a ser discutidos temas como Orçamento, despesas públicas, relações do Estado com a economia, responsabilidade fiscal de governantes e controle de gastos: forma, volume e destinação começam a figurar na pauta da sociedade.

É o surgimento da nova idade do Direito Financeiro. Este vetusto segmento da ordem jurídica retoma o lugar devido. Retoma a posição de importância no sistema do Direito Público porque se constata que a arrecadação de recursos é fundamental, mas a gestão dos recursos arrecadados, o controle do processo, a destinação dos recursos e as escolhas políticas de destinação efetivamente dizem, e sempre disseram, respeito direto aos interesses de todos e de cada um, e o relativo olvido do passado recente trouxe muito mais conseqüências negativas do que se imaginou a princípio.

Eis aí que no âmbito acadêmico se retomam os estudos sobre a matéria financeira. As Cortes de Conta retomam a posição para a qual foram concebidas e a sociedade civil reivindica participação no trato dos assuntos das finanças. Começam a ser postos questionamentos antes inexistentes sobre a destinação de recursos. Ao lado disso, vigorosamente ressurge a preocupação ética com a gestão dos recursos e da máquina pública, patenteando a exigência de controle e fiscalização de responsabilização de gestores, como coisa que realmente é de interesse público.

É a etapa que começamos a viver. Efetivamente é um momento histórico.

O fenômeno não é apenas nacional, brasileiro; no mundo inteiro levantam-se as questões e debatem-se os problemas. Buscam-se soluções.

O mais importante para as respostas às questões postas vem exatamente do Direito Financeiro, porquanto a maioria dos problemas encontra caminho de solução, ou pelo menos de tratamento, através de regulação adequada, missão clássica e típica deste ramos do Direito Público, tão nobre, útil e necessário; até porque, como acentua o grande Régis Fernandes de Oliveira(12), o: “Direito Financeiro é o estudo dos princípios e normas que regem a atividade financeira do Estado.”

E o mesmo autor observa a complementação do quadro ou subsistema, tal como o fazemos, assinalando que:

“Em sendo assim, as finanças púbicas cuidam não só da tributação, ou seja, dos recursos que ingressam nos cofres públicos pela via do constrangimento sobre os particulares ou daqueles que neles entram por exploração do patrimônio público ou dos serviços que prestam.”

E, mais adiante completa(13): “Quando se fala em finanças alude-se aos fins, isto é, o término, o fim, o pagamento. Em sentido amplo, haveria de se ter o aumento da dimensão a ser alcançada na compreensão da matéria.”

O disciplinar, o regular a atividade financeira do Estado, ganha relevo especial em nossos dias, como mostra o jurista Marcus Abraham(14), ao explicar o conceito:

“O Direito Financeiro é o ramo do direito público destinado a disciplinar a atividade financeira do Estado, ou seja, é o conjunto das normas que regula o relacionamento do Estado com o cidadão para arrecadar, gerir e aplicar os recursos financeiros, de acordo com o interesse público. Importante ressaltar que o Direito Tributário é considerado ramo autônomo do Direito Financeiro, responsável por disciplinar todos os aspectos relativos à receita pública originária dos tributos, que é, apenas, uma das inúmeras fontes de financiamento do Estado regulada pelo Direito Financeiro, já que, como veremos adiante, existem outras fontes de receitas públicas, tais como aquelas originárias do próprio patrimônio estatal, da exploração de petróleo e de energia elétrica, do recebimento de heranças e legados e do pagamento de multas.

Assim, além do Direito Financeiro englobar o Direito Tributário, trata também do Direito Patrimonial Público, que disciplina a utilização dos bens do Estado como fonte de receitas; do Direito do Crédito Público, que regula a emissão dos títulos públicos e da captação de empréstimos no mercado de capitais; do Direito da Dívida Pública, que disciplina o empenho até o pagamento; das obrigações do Estado; do Direito Orçamentário, que traz as regras para a elaboração dos orçamentos, e, finalmente, do Direito das Prestações Financeiras, que regula as transferências de recursos do Tesouro Nacional, como as subvenções a governos e a particulares, as participações no produto da arrecadação e os incentivos fiscais.”

É quando se atenta para a extensão do conteúdo que se tem a noção clara da importância do Direito Financeiro no quadro do Direito Público, contextualizado ao Estado Democrático de Direito constitucionalmente gizado entre nós pela Constituição Brasileira de 1988.

Como é possível perceber, a repercussão da regulamentação da atividade financeira do Estado nos Direito Fundamentais e na conformação do Estado Social não apenas são excepcionalmente grandes, como também principalmente fundamentais, porque a efetivação e a concretização de Direitos estão condicionadas à disponibilização de recursos que, por seu turno, está condicionada às escolhas políticas da sociedade e de seus governantes na eleição e fixação de ordem de prioridades, passando, obrigatoriamente pelo binômio receita/despesa. Destaca-se aqui que a capacidade de realizar despesas se condiciona à capacidade de gerar receitas, o que envolve a capacidade contributiva da sociedade, consideradas famílias e empresas, sendo pressuposto essencial o equilíbrio entre ambas, valendo recorrer ao jurista Regis Fernandes de Oliveira(15), mais uma vez:

“Como se apura, é uma constante entre os autores, e outros veremos, que trata-se da matéria como afeta ao desenvolvimento de alguma atividade do Estado que possa interferir na vida das pessoas. Referida atividade envolve tanto a exigência dos tributos, o que invade o bolso do contribuinte, quando a cobrança de outros recursos que dizem respeito ao patrimônio público e aos serviços que presta. Do lado oposto das receitas há a obrigação de atender as necessidades estabelecidas no ordenamento normativo, o que alcança as despesas, e, entre tais procedimentos, há o balanceamento entre ambas através do orçamento. De igual forma o direito financeiro alcança o crédito/débito público. Por fim, a forma de gerenciamento de todos os recursos afetados por meio de gestão pública responsável.”

Além disso, a obrigação de contribuir e o direito de usufruir de benefícios e serviços, que constituem a solidariedade social, é o binômio cujo equilíbrio é essencial à sociedade e aos indivíduos e demanda de regulação cuidadosa. Aliás, mais do que isto, demanda estrita observância desta regulação, impondo a necessidade de fiscalização e controle. O norte referencial deste processo está em que a definição dos interesses aos quais é atribuída a responsabilidade do estado e que, portanto, por sua natureza essencial são políticos, estão incorporados à ordem jurídica. Estes interesses são, assim, juridicamente reconhecidos e declarados, ganhando, dessarte, imperatividade, e, não suprimindo a discricionariedade necessária e inerente a função de governo, mas, estabelecendo linhas gerais e fundamentais de limitação e orientação, intransponíveis por serem jurídicas, às quais o governante está vinculado, e, portanto, deve obedecer ao sentido e dar cumprimento, como assim o explica Aliomar Baleeiro(16)no seu clássico quando diz:

“Os serviços Públicos, em última análise, como instrumento do Estado, têm por alvo a realização prática daqueles fins que moralizam e racionalizam o fenômeno social do poder político: a defesa da nação contra agressões externas, a ordem interna como condição de segurança e liberdade de cada indivíduo, a elevação material, moral e intelectual de todas as pessoas, o bem-estar e a prosperidade gerais, a igualdade de oportunidades etc., para todos os componentes do grupo humano. São, pois, os serviços públicos os meios técnicos e jurídicos pelos quais, através de seus agentes e suas instalações, a pessoa de Direito público interno, usando do poder estatal, busca atingir os fins que lhe atribuem as idéias políticas e morais da época. Cada época escolhe politicamente os objetivos imediatos que devem constituir a tarefa dos serviços públicos”.

Como se vê, como nunca, destaca-se a importância de compreender, interpretar, aplicar e aperfeiçoar este sistema normativo, e todo este processo significa o renascimento do Direito Financeiro, deixando entrever o reconhecimento da sua real importância para a democracia e no Estado de Direito, ganhando neste contexto importância o Princípio do Planejamento, emanação direta do que Lobo Torres(17)chama de “estado orçamentário”, apontando que é aquele que:

“(...) pelo orçamento fixa a receita fiscal e patrimonial, autoriza a entrega de prestações de educação, saúde, seguridade transportes e orienta a promoção do desenvolvimento econômico, o equilíbrio da economia e da redistribuição de renda, é um Estado de Planejamento. A receita pública, os investimentos e as despesas se fazem segundo planos anuais ou plurianuais.”

Já vai longe o tempo em que se considerava a normatização da vida financeira do Estado como “burocracia” formal, destinada, apenas, a cumprir um rito de aparência porque seu conteúdo era assunto que dizia respeito apenas àqueles com responsabilidade de governo, ou a funcionários públicos algo especializados; de qualquer sorte, não guardando nenhuma relação direta com a sociedade em geral ou com o indivíduo em particular.

Agora assistimos a redescoberta do Direito Financeiro exatamente porque salta aos olhos o significado político e o quanto de poder a vida financeira contém e encerra, porquanto, através do processo do estabelecimento e da arrecadação de impostos, bem como da aplicação das verbas arrecadadas, resta claro o exercício do poder político, uma vez que, através da gestão destes recursos no sistema receita/despesa, os governantes exercem real poder, determinam condutas e movimentos, que, se em princípio eram pouco perceptíveis, hoje são cada vez mais constatados pela sociedade.

Tal quadro impôs a revisão. Esta revisão vai aos poucos acontecendo, principalmente e em primeiro lugar no campo da arrecadação. A matéria tributária, já há algum tempo, vem sendo discutida com intensidade; questiona-se os tributos, as formas arrecadatórias e já se cogita de pôr em pauta dois aspectos fundamentais a este respeito: a capacidade contributiva, real possibilidade de pagar dos indivíduos e entes; e o caráter não confiscatório da tributação, conexo a isto, reconhecendo-se que, em não raras hipóteses, a tributação subtrai riqueza exagerada do particular. Toda esta temática é importante e vem sendo tratada.

O importante é destacar que o aspecto antes desconsiderado, relativo à gestão e emprego dos recursos arrecadados, vem assumindo o seu devido lugar porque a sociedade começa a questionar, através das suas estruturas, com ênfase especial no mundo da academia, o modo da gestão destes recursos, a destinação deles e principalmente o controle da sua utilização, sempre com racionalidade, pois, como observa o multicitado Lobo Torres(18), é indispensável o planejamento, cuja atividade:

“(...) passa a depender da efetiva realização da receita orçamentária e dos resultados positivos da economia. As políticas públicas dependem de dinheiro, e não apenas de verba. Os direitos sociais e a ação governamental vivem sob a reserva do possível, isto é, da arrecadação dos ingressos previstos nos planos anuais e plurianuais

Com isto, inicia-se o processo de busca pela efetivação da democracia constitucionalmente estabelecida na vida financeira do Estado e é posto em pauta o tema da relação indissociável entre o pagamento de tributos, fundado na solidariedade que embasa a organização social como antes referido, e a apropriação dos benefícios e dos serviços públicos, pondo-se em questão a relação custo benefício, apontando-se o sentido de que o dever de contribuir tem correspondência no dever de dispor de serviços públicos com grau de qualidade minimamente razoável.

Abrem-se as portas para a discussão dos investimentos públicos, seus objetivos e resultados. As autoridades governantes começam a prestar contas reais da gestão; tal dimensão da vida política escapa da situação antes “quase exotérica” e desembarca no cotidiano das pessoas.

Anuncia-se a etapa da exigência de bom governo como sendo aquela capaz de atender adequadamente as demandas da sociedade, o que passa pela utilização correta e séria dos recursos públicos.

Neste cenário já se percebe que o controle das contas públicas começa a reocupar a devida importância, e, com isso, as Cortes de Contas e o Ministério Publico que autuam junto a elas ganham valorização e visibilidade, têm a sua atividade mais compreendida pela sociedade e, em conseqüência, crescem em valorização.

Surge a idéia da Responsabilidade Fiscal, que podemos sintetizar como a obrigação de gestão cuidadosa, eficiente e correta dos recursos públicos, o dever de manutenção de equilíbrio nas contas, de limitação no endividamento, a preocupação com a pontualidade para com os credores, o cuidado na condução do processo de administração na gestão da coisa pública.

Tudo isso passa pelo cuidado permanente com os recursos públicos, porquanto está na ordem do dia a repulsa aos desperdícios e aos desmandos que, lamentavelmente, estavam na tradição brasileira. Todos são passos importantes da longa caminhada da maturação no compreender a coisa pública.

E, se depreende da leitura do Programa do Congresso, a importância da contribuição que ora se constrói em favor desta evolução, recorrendo, inclusive, ao conhecimento da experiência em outros Países, que certamente auxiliará em muito esta caminhada de todos nós, estudantes do Direito Financeiro.

Vem de Portugal a experiência européia, na palavra autorizada do Jurista Paulo Ferreira da Cunha, que versou sobre: União Européia, Soberania e Finanças Públicas; seguida a abalizada análise do Min. Tarcísio Vieira de Carvalho Neto, sobre o Controle da Impessoalidade.

O jurista de São Paulo, José Maurício Conti, nos expôs sobre o Planejamento e a Responsabilidade Fiscal, e o Min. Benjamim Zymler nos trouxe a reflexão sobre A Governança Pública na perspectiva do TCU: a contratação como instrumento de gestão, fazendo a preciosa intersecção entre o Direito Financeiro e o Direito Administrativo, compartilhando o domínio que tem de ambos os ramos do Direito.

O Cons. Valdeci Pascoal, voz de Pernambuco, noticia o Aprimoramento dos Tribunais de Constas: O Programa de Qualidade e Agilidade, evidenciando o estágio evolutivo do controle e fiscalização das contas públicas.

Da nação irmã República Argentina, o Dr. Daniel Reposo incorpora a experiência latino-americana, dissertando sobre o Controle Externo na Argentina feito pela Sindicatura General de La Nación.

Aprofundando a reflexão sobre a conexão entre o Direito Financeiro e os Direitos Fundamentais, ouvimos, desde a terra bandeirante, o eminente jurista Luiz Rodolfo Souza Dantas sobre as Interfaces entre Direitos Humanos e Finanças Públicas: Problemáticas doutrinários, legislativas e jurisprudenciais; seguido do ilustre jurista Lauro Ishikawa que expôs sobre o tema tormentoso dos Precatórios e Seqüestro Humanitário.

A Lei de Responsabilidade Fiscal, que completa 15 anos, foi brilhantemente analisada pelo Cons. Edilberto Carlos Pontes Lima, que refletiu sobre seus avanços e percalços, revivendo o brilho da Padaria Espiritual da Praça do Ferreira em Fortaleza; e o reputado jurista carioca Marcos Abraham dissertou sobre a Judicialização da Saúde e Limitações Orçamentárias.

Da Bahia veio a contribuição preciosa do Cons. Inaldo da Paixão Santos Araujo que, com o talento da Terra Boa, fez portentoso exame da Lei de Contabilidade Pública, a n.4.320/64, que completa 51 anos; e, também do norte, da Atenas brasileira, o Cons. José Ribamar Caldas Furtado expôs sobre o Controle da Renúncia Fiscal.

Vale uma atrevida reflexão. À riqueza e variedade da temática abordada, que ao mesmo tempo guarda conexão e estrutura sistemática na ordem dos trabalhos, nos fornece um painel precioso para a meditação atenta e cuidadosa. Juntam-se os aspectos teóricos e a consideração sobre as vicissitudes cotidianas, hauridas da experiência e dos estudos, que nos aponta o sentido do caminhar do processo – a evolução gradativa e sólida – da ascensão do Direito Financeiro à sua posição e à sua inserção justa no subsistema do Direito Público, como antes se referiu, tudo em um painel rico porque percorre o fundo e forma das questões postas.

Exatamente em razão disto, torna-se possível compreender com clareza os passos evolutivos que vão sendo dados gradativamente pelo Direito Financeiro e com o adicional de que se o faz com a adequada inserção no sistema do Direito Público, como já visto, porque em articulação com o Direito Constitucional, base e unificação sistêmica do conjunto, mas também do Direito Administrativo, do Econômico e do Tributário. Isto nos permite, ainda, compreender melhor o papel desempenhado pelo Direito Financeiro, a nobreza e a importância da sua função no Estado de Direito Democrático, deixando ver que também desempenha mister relevante para a consolidação da democracia e seu aprofundamento, precisamente, pela submissão adequada à ordem jurídica.

Atrevo-me a considerar o II Congresso Internacional de Direito Financeiro como fato histórico, não apenas sob o aspecto científico e doutrinário, mas político e administrativo também, na medida em que acorrem confluindo para o mesmo leito de tendências, visões e experiências, auxiliadas pela reflexão maturada, e daí resultando, sem nenhuma dúvida, contribuição decisiva para a evolução do processo.

Assim, estamos assistindo, testemunhando até, o quase patinho feio converter-se no cisne altaneiro; estamos assistindo a borboleta ensaiar seus vôos mais ambiciosos.

Tais vôos significam a reinterpretação da função e do papel político do Orçamento, e, partindo desta percepção, aumentar o grau de consciência quanto às escolhas políticas, avaliar mais claramente a fixação das prioridades, aprofundar o nível da cobrança pela observância das normas de boa governança, incluída, aí, sem dúvida, a probidade como pré-requisito.

O horizonte que se pode já divisar daqui é o da maior substanciação da cidadania fiscal, a expansão para o campo fiscal no binômio dever/direito, no que respeita à vida financeira do Estado, exatamente compreendendo as implicações concretas desta no cotidiano de todos e de cada um.

Neste horizonte também está a percepção mais clara da relação entre as finanças públicas e a economia, vez que a conduta estatal na gestão de suas finanças, com manutenção ou não de equilibro de contas, com atos de gestão adequados e conseqüentes, traz consigo aumento ou diminuição da repartição das riquezas e das rendas, enriquecendo ou empobrecendo as pessoas, produzindo efeitos diretos e imediatos na vida real, com inflação, capacidade de compra ou consumo, preservação de poupança ou não, intensidade de carga tributária, capacidade de previdência social e extensão de políticas e serviços públicos.

Todo este universo de questões passa necessária e inafastavelmente pelas finanças públicas porque a inserção do Estado no processo da economia é profunda e intensa, e, como ator neste painel, suas ações repercutem, estando aí a sede daquilo que usamos qualificar como renascimento do Direito Financeiro, com a compreensão do seu papel político e de sua função social no Estado Democrático de Direito, o que elevará, a seu turno, ao aprofundamento da democracia no processo decisório a ele relativo, incorporando-lhe cada vez mais a cidadania, valendo colacionar a observação sempre rica de Lobo Torres(19) a respeito:

“A participação popular, que estrutura a cidadania ativa, se transforma em participação política, passando a influir no processo normativo, entendido no sentido do processo legislativo, administrativo e judicial, como excelentemente demonstra Diogo de Figueiredo Moreira Neto, que, após definir “por participação política, a atuação formal e informalmente admitida, dos indivíduos e dos grupos sociais secundários, na ação juspolítica do Estado”. averba que “tanto a condução política da sociedade exercida pelo Estado, como participação política de indivíduos e grupos, tem a mesma a única natureza jurídica fundamental: são, ambas, modos de exercício de poder.”

Tudo isto a que sumariamente se refere sempre existiu, embora com percepção excessivamente tênue. Ocorre que nos nossos dias de economia mais complexa, globalizada e interdependente, agigantam-se, mostram-se com bem mais clareza a sua conexão como o “leviathan hobbesiano’, impondo novo modo de enfrentar estas questões como imperativo de sobrevivência, conduzindo a viver no mundo novo do século XXI, ao qual corresponde neste particular o papel renovado, a releitura, a revalorização do Direito Financeiro, incluindo aí o controle técnico das Cortes e político dos parlamentos, mas também da sociedade, com a redução da discricionariedade administrativa da gestão orçamentária que vem ganhando nova feição, mais ajustada ao Estado de Direito Democrático, mais sensível à cidadania e menos excludente dela, superando etapa anterior, como observa Lobo Torres(20):

“Predominou durante muito tempo, na teoria financeira, a tese da discricionariedade da Administração na gestão do orçamento. O orçamento público seria lei simplesmente formal, mas que não criava direito para ninguém. Hoje, a Administração continua com a palavra final para fechar o balanço anual, contingenciar dotações orçamentários e promover o equilíbrio da gestão orçamentário. Mas outros atores e procedimentos ingressaram na prática orçamentária para moderar a discricionariedade administrativa:

a) as titulações ou criação de direitos subjetivos pela legislação e pelo poder     judiciário;b) as vinculações constitucionais de receitas e despesas previamente indicadas;c) as despesas necessárias definidas pelo art. 17 da LRF;d) tributos finalísticos e pré-ponderação do constituinte ou do legislador.”

O processo de alteração das coisas, a experiência que se vai adquirindo na prática dos institutos, toda esta vivência nos traz, a seu turno, uma carga de responsabilidade imensa e desafiante, mas a um só tempo gratificante e compensadora porque a tarefa que nos atribuímos, malgrado seja imensa e complexa, é enriquecedora, tanto para quem a desempenhe, quanto para a sociedade e as gerações vindouras.

Certamente não nos iremos daqui da mesma forma que chegamos. Saímos muitíssimo mais enriquecidos e motivados a seguir nas reflexões que apenas se iniciaram há pouco. Saímos em condições de formular novas perguntas e de elaborar novas problematizações, e, assim, com nossa reflexão e pesquisa, buscar as respostas que significarão novos passos.

O norte da governança qualificada, da responsabilidade fiscal, da consciência do dever de prestar contas, de atentar para a utilidade e eficiência das ações do poder público, do dever cidadão de acompanhar, fiscalizar e cobrar são elementos fundamentais para as categorias recém identificadas do direito fundamental ao Bom Governo e da cidadania fiscal, e ganham espaço privilegiado no rol das nossas ocupações, do que resultará imperativamente a perquirição da ordem jurídica no que respeita a esta temática, bem como a identificação das necessidades de readequação e ajuste.

Neste quadro precariamente debuxado é possível entender, como se propõe ao norte, o Direito Financeiro como o Direito Público do Século XXI, como capítulo fundamental na organização e no funcionamento do Estado de Direito Democrático, inclusive oportunizando o despertar da inclusão social no processo decisório sobre os aspectos fundamentais e estruturantes do sistema e da consciência da importância do Bom Governo como Direito Fundamental, o qual é parte essencial a boa governança das finanças.

Podemos ter a consciência de que estamos dando contribuição significativa para o aperfeiçoamento das instituições e à melhora da vida das pessoas na medida e proporção em que vamos procurando o aperfeiçoamento do Estado, a qualificação do Governo, a melhora nas relações jurídicas, a substanciação da democracia brasileira, e, assim, dando real cumprimento ao mandamento constitucional de construir uma sociedade justa e solidária.

É fato que muito a caminhar ainda resta. O horizonte que se tem não é tão imediato e próximo como desejamos, mas é fato também que os primeiros passos estão dados e são irreversíveis, que antecedem a outros tantos incontáveis e que certamente serão dados; isto nos consola, motiva, aquece o coração e aguça as mentes porque seguramente estamos contribuindo para a construção de um mundo melhor, e, consequentemente, de homens melhores.

 

[1]           in Formação da Teoria Constitucional, Ed. Renovar, RJ, 2000, pp.18-19

[2]          op.cit.p.20

[3]           Ed. Saraiva, SP, 1993

[4]          Ed.SP d.

[5]           Ed. Pres Universitaires de France, Paris, 1982

[6]          in. Tratado de Direito Constitucional Financeiro e Tributário, vol.I, p. 9, ed. Renovar, RJ, 2009

[7]              op.cit.p.497

[8]           op.cit. p.2

[9]           in Curso de Direito Tributário Brasileiro, Ed. Forense, RJ, 2006, p.34

[10]          in Curso de Direito Tributário, 36ª Ed., Malheiros, SP, 2015, p.52

 [11]          in Limitações Constitucionais ao Poder de Tributar, Ed. Forense, RJ, 1974, p.1 e 3

[12]          in Curso de Direito Financeiro, Ed. RT, SP, 2013, p.99

[13]           in. Tratado de Direito Financeiro, Coord. Ives Gandra da Silva Martins, Gilmar Ferreira Mendes e Carlos Valder do Nascimento, Ed. Saraiva, SP, 2013, p.10

[14]          in Curso de Direito Financeiro Brasileiro, Ed. Campus Elsevier, RJ, 2015, p. 29

[15]           op.cit. p.10-11

[16]           Uma Introdução à Ciência das Finanças, Ed. Forense, RJ, 2010 p. 7

[17]          op.cit. vol.V, p.76-79

[18]          op.cit.vol.V,p.79

[19]          op.cit.vol.V, p.125

[20]          op. cit.

 

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op.cit. vol.V, p.76-79

op.cit.vol.V,p.79

op.cit.vol.V, p.125

cit.