Reforma Tributária no Congresso Nacional: Contrarreformas ou Reformas do Contra?
Resumo: O desequilíbrio das contas do setor público, com despesas emergenciais além daquelas com destino fixo e privilégios intocáveis, parece inviabilizar uma ampla reforma tributária neste momento, como pretende a PEC 45/19 da Câmara dos Deputados ou a PEC 110/19 do Senado. Será um desafio hercúleo alcançar um consenso mínimo dos órgãos governamentais (União, Estados e Municípios) entre si e com a sociedade e o mundo empresarial necessário para sua aprovação pelo Congresso Nacional. As graves crises econômicas, fiscais e pandêmicas atuais não permitem um ambiente político necessário para amplos debates públicos nacionais. Simplificar e reduzir a carga tributária para cidadãos e empresas não requer reforma tributária constitucional. Discutir reformas tributárias abrangentes neste momento pode camuflar a criação de novos impostos e aumentos generalizados de tributos. Mudanças parciais e infraconstitucionais no sistema tributário, como a proposta Guedes de unificação do PIS e da COFINS, são alternativas possíveis. Ainda assim, elas devem passar por amplos debates públicos nacionais para evitar apenas um aumento na carga tributária para o setor de serviços e para os cidadãos, em vez de simplificação e menor carga fiscal para a sociedade como um todo.
Abstract: The imbalance of public sector accounts, with emergency expenditures in addition to those with a fixed destination and untouchable privileges, seems to make a broad tax reform unfeasible at this moment,as intended by PEC 45/19 of the Brazilian Chamber of Deputies or by PEC 110/19 of the Senate. It will be extremely challenging to reach a minimum consensus of government bodies (Union, States, and Municipalities) among themselves and with the society and the business world necessary for its approval by the National Congress. The current severe economic, fiscal, and pandemic crises do not allow a political environment necessary for wide national public debates. Simplifying and reducing the tax burden on citizens and companies does not require constitutional tax reform. To discuss comprehensive tax reforms at this moment may camouflage the creation of new taxes and generalized tax increases. Partial and infra-constitutional changes in the tax system,such as the Guedes proposal for the unification of PIS and COFINS, are possible alternatives. Still, they must undergo broad national public debates to avoid just an increase in the tax burden for the service sector and for the citizens, instead of simplification and lower tax burden for the whole society.
Sumário:
I - Introdução: As Reformas Tributárias propostas pela PEC 45/19 da Câmara dos Deputados e pela PEC 110/19 do Senado Federal
II - É possível construir um único projeto de reforma tributária a partir da reunião da PEC 45/19 da Câmara e da PEC 110/19 do Senado?
III - A proposta inicial do Executivo Federal (proposta Guedes) de unificação do PIS e da COFINS, instituindo uma nova contribuição social (CBS)
IV - É possível construir um único projeto de reforma tributária a partir da reunião da proposta Guedes de criar a CBS (unindo o PIS e COFINS) com a PEC 45/19 da Câmara e a PEC 110/19 do Senado?
V - Outras possíveis propostas de aumentos de tributos anunciados em entrevistas e palestras por autoridades do Governo Federal: IVA Dual, CPMF sobre transações financeiras e digitais, Aumento do Imposto de Renda das Pessoas Físicas (eliminação de dedutibilidades de educação e saúde,e término da isenção na distribuição de lucros e dividendos).
VI - Tributar a distribuição de lucros e dividendos terá finalidade apenas arrecadatória e de mais aumento de tributos: não tornará mais eficiente e justa a tributação sobre a renda e nem eliminaráa distorção causada pelo fenômeno da "pejotização".
VII - É viável o Congresso Nacional diminuir a burocracia e a carga tributária do cidadão e das empresas sem alterar o texto constitucional? Quais são as propostas que não dependem de mudança constitucional e que poderiam, de fato, simplificar e tornar menos onerosas a tributação do consumo e da renda no Brasil?
VIII - Conclusão: É possível uma ampla reforma tributária que consiga conciliar os interesses do setor público (União, Estados, Municípios e funcionalismo público) com os interesses dos cidadãos e das empresas?
I - Introdução: As Reformas Tributárias propostas pela PEC 45/19 da Câmara dos Deputados e pela PEC 110/19 do Senado Federal
As propostas de Reforma Tributária ora em debate no Congresso Nacional ou são "contrarreformas", na medida em que se contrapõem a outras para anular seus efeitos, ou são propostas de "reformas do contra", pois tornam a tributação mais pesada para algum setor, privilegiando outros, ou mais onerosa para o bolso dos cidadãos.Atualmente, três propostas praticamente inconciliáveis entre si estão submetidas ao crivo do Parlamento. De comum, com maior ou menor intensidade resgatam textos ou ideias pretéritas. O que elas têm de antigo não é bom, tanto que não vingaram, e o que têm de novidade tendem a tornar mais custosa e burocrática a tributação brasileira.
A primeira delas, a PEC 45/2019 da Câmara dos Deputados, retoma a estrutura da reforma tributária do governo Lula apresentada pelo Ministro Guido Mantega (PEC 233/2008). Era uma proposta complexa e pouco efetiva que foi abortada sem levantar voo após a apresentação do substitutivo(1). Agora, reelaborada por uma empresa de consultoria formada porex-assessores do governo petista, foi reapresentada e numerada como PEC 45(2). Propõe criar um alargado imposto sobre bens e serviços (IBS) de competência federal (com a proeminência da União, em detrimento de Estados e Municípios). Objetiva também instituir"impostos seletivos" federais. Se fosse aprovada, geraria infindáveis conflitos com a sistemática tributária atual (com a qual conviveria por longos anos) e causaria uma séria lesão à autonomia de Estados e Municípios.
A PEC 45/19 propõe a unificação de cinco tributos (IPI, PIS, COFINS, ICMS e ISS) e coloca todos sob o guarda-chuva do IBS federal. As alíquotas seriam uniformes no território nacional. Não permitiria a concessão de benefícios fiscais. A fase de transição para partilha de recursos seria de 50 anos. Haveria a implementação gradativa do princípio do destino. Por 10 anos (período de transição do sistema atual para o IBS), os contribuintes brasileiros conviveriam com tudo o que já existe hoje (sim! continuariam a pagar os tributos atuais e mais os novos IBS e impostos seletivos federais), indicando um aumento da carga tributária e da complexidade burocrática. Tudo isso com a tênue e longínqua esperança de que, após uma década de conflitos e sobreposição de vários tributos, o sistema estabilizasse e a carga tributária fosse temperada pela promessa de um futuro crescimento econômico exponencial do Brasil (novamente postergado mais alguns anos, agora pela pandemia).
A segunda proposta, a PEC 110/2019(3) do Senado Federal (que faz as vezes de uma contrarreforma à proposta de reforma da Câmara dos Deputados) é igualmente antiga. Curiosamente, também é originada do Governo Lula. Os senadores resgataram um trabalho que teve como origem a PEC 293/2004, inicialmente relatada pelo ex-deputado Virgílio Guimarães (PT-MG) e posteriormente pelo ex-deputado Luiz Carlos Hauly (PSDB-PR), cujo substitutivo foi aprovado por uma comissão de deputados federais em 2018(4) e posteriormente arquivado. Daí o texto do substitutivo foi ressuscitado, não pela Câmara dos Deputados, da qual se originou a PEC que foi debatida por 15 anos antes de ser abandonada, mas pelo Senado Federal onde nunca havia tramitado.
A PEC 110/19 propõe a criação de um extenso imposto estadual (ou seja, com o protagonismo de Estados e Municípios, afastando a ingerência da União) e de um amplo "imposto seletivo", unificando nove tributos (IPI, IOF, PIS, Pasep, COFINS, Cide-combustíveis, Salário-educação, ICMS e ISS). Haveria uma alíquota de referência federal, mas a alíquota final poderia variar por Estado e por Município. Permitiria a concessão de benefícios fiscais por lei complementar. Haveria a implementação gradativa do princípio do destino. Para adequação da partilha de recursos o prazo seria de 15 anos. Prevê uma fase de transição de 5 anos do sistema atual para o novo (mantendo-se durante esta fase o pagamento simultâneo do IBS e dos tributos já existentes atualmente, e com a burocracia do novo tributo convivendo simultaneamente coma papelada de tributos que afinal substituiria).
II - É possível construir um único projeto de reforma tributária a partir da reunião da PEC 45/19 da Câmara e da PEC 110/19 do Senado?
De certo, tanto a PEC 45 da Câmara quanto a PEC 110 do Senado criam novos impostos que seriam cobrados, por muitos anos, em adição à cobrança de todos aqueles tributos que pretendem no futuro mais ou menos distante substituir, além da exigência simultânea de novas burocracias em acréscimo à parafernália de obrigações contábeis e fiscais já existentes. Embora ambas pretendam tratar da tributação do consumo e criar novos tributos, salvo este elemento comum de sobreposição de cobranças de impostos novos com tributos já existentes e criação de novas e complexas obrigações burocráticas além das atualmente em vigor, o conteúdo da PEC 45 se apresenta inconciliável com as pretensões da PEC 110, uma vez que os textos desenham modelos tributários diferentes, com detalhamento, alcance e filosofia de repartição de poderes impositivos e regulamentares distintos.
A leitura da PEC 45 revela a tendência para o controle da União no arranjo do IBS federal, de alcance nacional, enquanto, em direção diferente, a PEC 110 busca criar um IBS estadual (que também suprimiria alguns tributos federais) que afasta a ingerência do governo central,com sua sistematização focada nos Estados e Municípios.
As propostas propugnam a criação de sistemas de coordenação envolvendo os milhares de entes federativos (União, 26 Estados e o DF, e 5570 Municípios). É inimaginável vislumbrar como seria, na prática, viável a participação ou representação dos milhares de entes políticos brasileiros com competência ativa para imposição, regulação e fiscalização do IBS, em qualquer de suas configurações federal ou estadual. A imensa maioria dos Municípios brasileiros não tem mínimas condições práticas para coordenar, fiscalizar e atuar na regulação de um tributo complexo como um amplo imposto sobre o valor agregado, seja o IBS federal da PEC 45 ou o IBS estadual da PEC 110.
Ambos projetos se propõem a reinventar de forma ampla a tributação do consumo no Brasil, praticamente desconsiderando a experiência nacional das últimas cinco décadas.
O ICM,quando criado pela Emenda Constitucional nº 18 de 1965, foi, no mundo, o primeiro imposto cobrado sobre o valor agregado (não-cumulativo) cobrindo da produção ao consumo. Transformado em ICMS pela Constituição de 1988 (pela agregação ao seu campo de incidência dos serviços de telecomunicação e de transporte intermunicipal e interestadual), conta atualmente com mais de 50 anos de experiências legislativas no Brasil e formação da jurisprudência administrativa e judicial correspondente. Apesar dessa longa existência e de seu aspecto nacional (em face da legislação complementar que exigiria uniformidade federativa), até hoje não foram solucionados os graves problemas do ICM/ICMS de regulação e fiscalização entre os Estados, conflitos interpretativos e guerras fiscais. Com o IBS da PEC 45 ou da PEC 110 essa desorganização prática tornaria o sistema de tributação do consumo ainda mais disfuncional, e levaria à incidência pandêmica de palpites e regras tributárias para mais de 5500 órgãos cobradores e fiscalizadores, além de banir décadas de jurisprudência sobre o ICM/ICMS (e também sobre o IPI federal e o ISS municipal).
Assim, no que se refere ao seu conteúdo principal (criação de um IBS Federal unindo cinco tributos pela PEC 45, ou criação de um IBS Estadual reunindo nove tributos pela PEC 110) e detalhamento feitos pelas propostas, é inviável ser construído um terceiro texto a partir da reunião de ambas as propostas. Ou se abandona uma ou outra. Na realidade, as grandes disparidades e divergências no conteúdo de ambas as PECs confirma a imensa distância entre o desejo genérico de uma reforma tributária e a concretização de qualquer projeto viável que seja aceitável pelos entes políticos (União, Estados e Municípios) e todos os setores econômicos relevantes da iniciativa privada (indústria, comércio, finanças, agronegócios, serviços etc.), bem como pelos cidadãos enquanto tributados nas pessoas físicas como empreendedores, empregados, prestadores de serviço, investidores, unidades familiares, consumidores etc.
III - A proposta inicial do Executivo Federal (proposta Guedes) de unificação do PIS e da COFINS,instituindo uma nova contribuição social (CBS)
A proposta inicial de minirreforma tributária recentemente apresentada pelo Min. Paulo Guedes(5) em nome do Executivo federal também retoma uma ideia gestada durante o governo Lula e reiterada pelos governos Dilma e Temer de unificar o PIS e a COFINS. No caso, haveria a reunião de ambos os tributos, com a extinção das modalidades atuais que os divide entre cumulativo e não-cumulativo,e a criação de uma contribuição social incidente sobre bens e serviços (CBS), de natureza não-cumulativa. Sem dúvida, ambas as contribuições do PIS e COFINS são muito complexas e causam distorções nocivas à economia brasileira. A vantagem da proposta Guedes é que se trata de uma mudança infraconstitucional e que altera o sistema apenas parcialmente, o que poderia viabilizar a sua tramitação e aprovação. O problema é que (assim como na época dos outros governos) a proposta atual de sua fusão e instituição de uma ampla CBS não-cumulativa é positiva para os setores industriais, do agronegócio e financeiro em detrimento, todavia, do setor de serviços. Quando o setor de serviços reclama (o que inclui educação, hospitais, planos de saúde, telecomunicações, transporte, telemarketing, plataformas digitais, hotelaria, jornalismo, consultoria, contabilidade, advocacia etc.), algumas autoridades fazendárias dizem que, se houver aumento, quem pagará a conta serão os cidadãos (que adquirem os serviços) e não as empresas(6) (como se inexistissem elasticidade de oferta e demanda e não houvesse problemas financeiros, econômicos e sociais em se aumentar ainda mais os custos tributários para os consumidores). É, assim, uma reforma meio a favor, pois atende alguns setores, e meio do contra, pois contraria legítimos interesses do setor de serviços e avançará fortemente no bolso dos cidadãos. A proposta do Executivo federal caminha em boa direção para a indústria, bancos e seguradoras e o agronegócio, mas precisará igualmente atender e respeitar as características do setor de serviços e a necessidade de se proteger os consumidores para não serem ainda mais apenados com aumento de tributos. A alíquota geral proposta de 12% também se mostra excessiva e deverá ser readequada ou recalibrada por setores (como já feito para os bancos), se for para ser criado um sistema não-cumulativo único e obrigatório.
IV - É possível construir um projeto de reforma tributária a partir da reunião da proposta Guedes de criar a CBS (unindo o PIS e COFINS) com a PEC 45/19 da Câmara e a PEC 110/19 do Senado?
A proposta Guedes é de alcance limitado e não alteraria o texto constitucional e, assim, não tem implicação com os mecanismos formais de aprovação da PEC 45 e da PEC 110, que são propostas de emendas constitucionais mais abrangentes e, portanto, sujeitas a ritos e critérios para aprovação distintos da alteração legislativa infraconstitucional necessária para instituição da CBS.
Embora a PEC 45 e a PEC 110 também objetivassem a eliminação do PIS e da COFINS fundindo-os em um novo tributo (IBS, de características distintas no projeto da Câmara daquele do Senado), a proposta Guedes adiciona uma terceira via na discussão tributária atual no Congresso Nacional, o que não parece contribuir para a construção de um consenso mínimo entre o Parlamento, os governos Federal, Estaduais e Municipais, e a sociedade (cidadãos e empresas).
Ademais, conforme se verá na sequência, a intenção do Executivo federal de enviar a conta gotas proposições isoladas sobre as questões tributárias ao Congresso Nacional deverá congelar ou dificultar muito a possibilidade de avanço nas discussões atuais de uma reforma tributária ampla. O Parlamento ficará pendente de provocações do Executivo federal para se mover em uma direção ou outra, no plano da já problemática conciliação das propostas de alteração constitucional pelas PEC 45 e PEC 110.
V - Outras possíveis propostas de aumentos de tributos anunciados em entrevistas e palestras por autoridades do Governo Federal: IVA Dual, CPMF sobre transações financeiras e por meios digitais, Aumento do Imposto de Renda das Pessoas Físicas (eliminação de dedutibilidades de educação e saúde, e término da isenção na distribuição de lucros e dividendos).
Outras propostas que serão possivelmente levadas ao Congresso Nacional pela equipe econômica do Executivo Federal, no âmbito da tributação do consumo, tratariam de um IVA Dual(7) (resgatando algo no estilo do que já se abandonou à época da PEC 233/2008).E de imposto de renda das empresas (hoje com as alíquotas muito elevadas se comparadas aos países que formam a OCDE e em desenvolvimento), além de propostas que aumentem a tributação de pessoas físicas.
Em entrevistas, algumas autoridades informam que pretenderiam eliminar a dedutibilidade de despesas de educação ou limitar despesas de saúde(8), o que poderia afetar substancialmente a classe média e criar mais um obstáculo à ascensão social e econômica das classes mais pobres. Também há sugestões de ser eliminada a isenção da distribuição de lucros e dividendos, o que apenas causaria aumento da carga tributária e maior burocracia fiscal (como se verá no tópico VI, abaixo).
Há, ainda, quem defenda ressuscitar a CPMF(9) para substituir a tributação indireta sobre a folha de salários. Os malefícios de se tributar transações financeiras (sejam digitais ou por meio de transações bancárias físicas, por exemplo com cheques) já são bem conhecidos: incentivo à verticalização de empresas, impactos inflacionários, nas taxas de juros e nos custos de intermediação, desincentivo à exportação, regressividade etc.Essas distorções e injustiça fiscal estão intrinsecamente embutidas nesse tipo de tributação. É, assim, desaconselhada a criação de tributos sobre movimentação financeira ou em acréscimo à incidência de demais tributos que já impactam as transações comerciais, digitais ou não.
Na prática, estas propostas em gestação no âmbito da administração pública federal, volta e meia sugeridas em entrevistas ou palestras, apenas sugerem de criação de novos impostos ou de aumentar a arrecadação pelos já existentes.
VI - Tributar a distribuição de lucros e dividendos terá finalidade apenas arrecadatória e de mais aumento de tributos: não tornará mais eficiente e justa a tributação sobre a renda e nem eliminará a distorção causada pelo fenômeno da "pejotização".
Há constantes ameaças de se terminar com a integração da tributação da pessoa física na pessoa jurídica, eliminando a isenção da tributação na distribuição de lucros e dividendos(10). Esta sistemática, todavia, é de grande sucesso no Brasil. Levou à formalização de milhões de negócios e ao aumento na arrecadação do IRPJ.Outros países também adotam sistemáticas para evitar a bitributação na empresa e no sócio. Nos Estados Unidos, por exemplo, milhões de S-Corporations e LLCs são fiscalmente transparentes e a tributação da pessoa jurídica é feita na pessoa do sócio (ou seja, a empresa não paga e quem arca com os tributos são os investidores). Outro equívoco é afirmar de forma genérica que o empregado teria uma carga tributária maior que o sócio. Considerando-se um empregado (que apenas não receberá sua remuneração se for despedido ou a empresa quebrar) que ganha um salário de R$ 6.2 mil, a carga tributária anual seria de 9.4%. Um sócio de uma empresa prestadora de serviços que recebesse o mesmo valor de R$ 6.2 mil entre pró-labore e dividendos, poderia sofrer uma carga tributária (considerando os tributos pagos pela empresa e pela pessoa física) de até 19.8%(11). Os empreendedores só receberão sua remuneração (incluindo dividendos) depois de a empresa gerar os clientes e trabalhos, cobrar e receber pelos serviços, pagar os salários, tributos, empréstimos, aluguel, insumos, água, luz, telefone etc., e obter lucros. Têm, ademais, responsabilidade pessoal e patrimonial pelo negócio e pela parafernália burocrática: livros comerciais e fiscais (Diário, Razão, Balanço), declarações e guias (DES, DCTF, EFD, SEFIP, GFIP, ECD, ECF, DIRF, RAIS). Tributar a distribuição de dividendos é ineficiente e trabalhoso para o fisco. Pequenas e médias empresas seriam incentivadas a migrar para o lucro real e, dependendo do impacto da nova e elevada tributação nos seus negócios, para a informalidade e deletéria sonegação (como pessimamente ocorria, em muitos casos, no regime anterior de tributação dos dividendos). O fisco sofreria para auditar milhões de custos e despesas lançados pelos contribuintes, mesmo que controversos, como defesa contra o aumento excessivo de impostos.
Sem dúvida, há um fenômeno conhecido por "pejotização", pelo qual algumas pessoas físicas passam a receber sua remuneração não como empregados,mas por meio de uma pessoa jurídica sem atividades ou características próprias de uma empresa. Mas ainda assim este não é um fenômeno que decorreria limitadamente por uma diferença entre a carga tributária da empresa e da pessoa física, mas sim, de forma mais ampla, ao custo (financeiro e burocrático) da pessoa física para as empresas como empregado ou como prestador de serviços. A "pejotização" foi incentivada por muitos anos no Brasil, inclusive por empresas estatais como a Petrobras durante os anos de investimentos elevados. Ao terceirizar grande parte de suas atividades no campo da exploração de petróleo e atividades relacionadas, as licitações que promovia acabavam por beneficiar empresas com poucos empregados e muitas "PJs", o que diminuía os custos trabalhistas do empregado e tornava mais competitivas as propostas. A solução, pois, não é eliminar a isenção na tributação da distribuição de lucros e dividendos, o que seria apenas paliativo e uma desculpa para aumentar a carga tributária para todos os sócios e investidores das empresas brasileiras, mesmo daqueles que nada tenham a ver com o fenômeno da "pejotização". A diferença entre a tributação na pessoa física e na PJ não é em si mesma a causa única do problema e possivelmente nem a principal delas, mas sim toda a parafernália burocrática e demais custos envolvidos na relação de emprego. Quando uma empresa contrata por R$ 5.000 um prestador de serviços "PJ", ela sabe que este é o custo efetivo do trabalho a ser prestado. Quando paga R$ 5.000 para um empregado, todavia, a empresa também sabe que este é um valor apenas nominal, pois com todos os encargos e direitos trabalhistas chegará a montantes bem mais elevados.
À complexidade e ônus excessivo agregado às relações de emprego se soma a tendência mundial de "terceirização" dos últimos trinta anos e,na última década, dos regimes flexíveis de trabalho colaborativo inaugurado por plataformas como Uber ou descentralizadas como as transações comerciais digitais via Amazon. Além de eventuais distorções tributárias mais ou menos justificáveis e que são mais fáceis de se resolver pela equalização entre a tributação da pessoa física e das pessoas jurídicas, mantendo-se os regimes atuais, é a complexidade e custos trabalhistas na relação de emprego o que torna o Brasil um recordista de soluções heterodoxas como a "pejotização". Isto se dá também, por exemplo, com a expansão da contratação de "estagiários" em vez de empregados. O sucesso nos programas de "estágio" parece ser, de algum modo, decorrência do desincentivo à contratação de empregados com carteira de trabalho assinada. Ora, quando os "estagiários" executam tarefas que os levam a trabalhar horas a fio e com regime de subordinação, deveriam ser pagos para aprender como empregados, uma vez que "estagiário" indicaria uma atividade de treinamento e de pouca agregação de valor, o que seria um passivo relativo para o empregador, e não a prática ativa de um trabalho normal para as empresas. E assim, com práticas como a "pejotização" e os "estágios" vão sendo criadas exceções ao regime de emprego formal regulado pela CLT, que é custoso e burocrático, em vez de ser reformado o próprio regime de emprego que não mais se afeiçoa à realidade presente, com relações de trabalho mais flexíveis e maior liberdade de negociação entre as partes (empregadores, empregados e sindicatos, com tutela estatal limitada).
VII - É viável o Congresso Nacional diminuir a burocracia e a carga tributária do cidadão e das empresas sem alterar o texto constitucional? Quais são as propostas que não dependem de mudança constitucional e que poderiam, de fato, simplificar e tornar menos onerosas a tributação do consumo e da renda no Brasil?
No que se refere à tributação sobre o consumo, se o objetivo fosse facilitar a vida dos contribuintes e diminuir o Custo Brasil, para simplificar e iniciar uma harmonização efetiva do ICMS algumas medidas poderiam ser adotadas pelos Estados que paulatinamente conduziriam à simetria de obrigações burocráticas e à nacionalização do tributo. Entre elas, a adoção de um número único de contribuinte para os tributos federais e estaduais (assim, o CNPJ passaria a ser o número de identificação nacional do contribuinte). A equalização das obrigações acessórias, com o que o formato e os campos da nota fiscal eletrônica, arquivos digitais,prazos de recolhimento etc. seriam padronizados nacionalmente, o que por si só já diminuiria substancialmente os custos burocráticos dos contribuintes que operam em várias jurisdições(12).
Eliminar a incidência de tributos sobre tributos (em que, por exemplo, o IPI compõe a base de cálculo do ICMS) e o "cálculo por dentro" também são medidas simples e fáceis do ponto de vista da legislação (esta sistemática faz com que o ICMS incida sobre o preço do produto com o próprio imposto embutido, o que não tem qualquer razão técnica ou lógica a não ser a de esconder do contribuinte a alíquota real cobrada na operação(13)).Em adição, como medida de justiça fiscal, poderia ser eliminada a tributação sobre os itens da cesta básica e medicamentos. Para desonerar o investimento e a atividade produtiva, é possível ampliar pela legislação infraconstitucional a sistemática de concessão e de aproveitamento de créditos.
Reformar o ICMS, que é o maior tributo brasileiro sobre o consumo, e que já possui natureza não-cumulativa(responsável por 20,92% da receita tributária brasileira ou 6,96% do PIB14), é sem dúvida mais fácil do que partir do zero e consolidá-lo com o IPI e o ISS. O IPI faz as vezes de um largo imposto seletivo cobrado pela União(responsável por 2,36% da receita tributária brasileira ou 0,78% do PIB(14)). O ISS tem natureza cumulativa e é cobrado pelos Municípios(responsável por 2,71% da receita tributária brasileira ou 0,9% do PIB14). É claro que do ponto de vista teórico, o ideal seria que o Brasil tivesse, em 1965, criado um IVA nacional e não repartido as competências para tributação do consumo entre União, Estados e Municípios. No entanto, não parece factível, após cinco décadas de construções legislativas e jurisprudenciais e densa experiência com tais tributos simplesmente consolidá-los e começar quase do zero. A realidade se impõe sobre o ideal. Assim, reformar os tributos sobre o consumo, tornando-os mais eficientes, menos burocráticos e com menor onerosidade para o contribuinte seria viável se houvesse vontade política para tanto. Se não, a discussão de uma ampla reforma tributária que não alcançará consenso entre os principais interessados envolvidos do setor público e da sociedade (cidadãos e empresas) não chegará a lugar algum. O princípio secular do no taxation without representation impedirá, na prática, que a classe política imponha sobre os contribuintes um novo sistema tributário que lhes acarrete ainda mais aumentos de impostos e mais obrigações burocráticas. Mais carga tributária e mais obrigações fiscais são o resultado evidente das propostas da PEC 45 e da PEC 110, em troca de uma tributação sobre o consumo mais moderna e eficiente muitos anos à frente e sempre passível de ser postergada.
Nessa perspectiva, simplificar o sistema tributário federal seria possível por mudanças infraconstitucionais, sem inventar novos ou ressuscitar velhos tributos e sem aumentar a carga tributária das empresas ou das pessoas físicas. Por exemplo, o projeto Guedes de unir PIS e Cofins poderia manter, como opção, o regime cumulativo atual pelo setor de serviços, o que melhoraria a tributação da indústria (tornando-a mais competitiva) e possivelmente dos bancos (e assim do custo do crédito), beneficiando também o agronegócio, e sem prejudicar escolas, hospitais, transporte, telecomunicação, tecnologia, cultura, imprensa etc.Outra hipótese, seria calibrar a alíquota conforme o setor atingido pelo novo regime (como já feito com o setor financeiro), reduzindo-a para o setor de serviços, em face do aumento expressivo que a alíquota geral de 12% representaria.
No plano da tributação da renda, atualizar as faixas de incidência do imposto de renda das pessoas físicas e as deduções de educação e dependentes pela inflação dos últimos anos é algo relativamente fácil de ser feito e pleno de justiça. Daí, diminuir as alíquotas das empresas tributadas com base no lucro real, algo também simples,tornaria mais competitiva a economia brasileira. Isto tudo, além de tornar mais justo o sistema fiscal,diminuiria a carga de impostos sobre o contribuinte.
VIII - Conclusão: É possível uma ampla reforma tributária que consiga conciliar os interesses do setor público (União, Estados, Municípios e funcionalismo público) com os interesses dos cidadãos e das empresas?
A divergência entre os interesses arrecadatórios do setor público (União, Estados e Municípios) e da sociedade (cidadão e empresas) voltados às simplificação e desoneração fiscal,implica na maior dificuldade, ou mesmo inviabilidade, de se construir uma reforma tributária ampla que alcance um mínimo denominador comum que possa ser aceitável para os vários atores estatais e sociais. O nó do problema fiscal brasileiro é o custo da máquina pública, ao que se agrega o engessamento da destinação das receitas tributárias nos orçamentos estatais e diversos privilégios de categorias do funcionalismo público que são intocáveis. Se o custo do Estado não cabe no bolso do cidadão, então aprofunda-se o desequilíbrio social e eliminam-se oportunidades de crescimento econômico, aumentando a dívida pública (que indiretamente é também uma forma de subsidiar o Estado com o ônus transferido para o cidadão).
Em síntese, a questão é que, na ótica dos entes políticos (União, Estados e Municípios) reforma tributária é para aumentar a arrecadação e dar mais recursos à administração pública. E na perspectiva dos contribuintes é para simplificar e diminuir a carga tributária. Com objetivos e necessidades diferentes e conflitantes entre a administração pública e os cidadãos e suas empresas, não é nenhuma surpresa que nos últimos 30 anos não tenha sido possível ajustar um acordo nacional em torno de um projeto de reforma tributária. Na situação atual de crise econômica, fiscal e sanitária, o risco é que qualquer alteração no sistema tributário seja apenas para aumentar tributos e diminuir direitos dos contribuintes.
Assim, tendo em vista que União, Estados e Municípios estão ávidos por mais recursos e não diminuem gastos, não é por ora viável discutir com eficácia uma ampla reforma tributária que simplifique e diminua o peso dos tributos e promova justiça social, ainda mais durante uma gravíssima pandemia que aumenta o desemprego e a crise econômica e fiscal já aprofundada no governo Dilma e que não tem perspectiva de solução de curto-prazo. As atuais propostas em debate no Congresso Nacional (e as que se anunciam por vir)acabam sendo apenas remendos e puxadinhos de ideias ou proposições antes rejeitadas e que aumentarão ainda mais a burocracia e a carga tributária (o que poderá levar a um colapso ainda mais grave de vários setores). Qualquer uma delas (a PEC 45, a PEC 110 ou as propostas Guedes, já apresentadas ou por vir, conforme anunciado em entrevistas pela imprensa),ou uma improvável combinação de textos, caso aprovadas por deputados e senadores não apresentaria benefício concreto e visível para a sociedade como um todo por muitos anos, mas com certeza custariam muito caro para a grande maioria dos cidadãos e empresas.A proposta Guedes de unir PIS e COFINS terá melhores condições de avançar por não implicar alteração constitucional, mas precisará também passar pelo amplo debate público nacional e readequar um potencial aumento tributário expressivo para o setor de serviços e para os cidadãos para ter viabilidade social e política e seguir adiante nos trâmites legislativos.
Fará bem o Congresso Nacional e o Executivo Federal aguardarem o final da pandemia e a consolidação da recuperação econômica para então seguir adiante com novas ideias e novos projetos para uma necessária reforma tributária que bem atenda aos interesses gerais da sociedade, seja ela mais ampla ou por etapas parciais.E sem a criação de mais impostos e mais burocracia em adição a tudo o que já existe, como fazem os atuais textos das PEC 45 e PEC 110ºra submetidos à apreciação do Parlamento.
Notas:
Autor: Antonio Carlos Rodrigues do Amaral
Professor da Faculdade de Direito e membro do Comitê Estratégico do Mackenzie Integridade - Centro de Estudos Avançados em Políticas de Integridade e Políticas Públicas da Universidade Mackenzie. Doutor (USP). Mestre (LL.M.) e pós-graduado em tributação comparada e internacional pelo International Tax Program da Harvard Law School, onde foi premiado por sua dissertação "Value Added Tax: A Proposal for the International Trade Regime (A proposal for a Consumption Type, Destination Principle, Broad-Based VAT in Brazil - How to Handle with Border Tax Adjustments in Domesticand International Trade)".O autor tem participado ativamente das discussões envolvendo a reforma tributária no Congresso Nacional desde a promulgação da Constituição de 1988, seja em audiências públicas ou apoiando a redação de propostas,de emendas ou de textos de projetos substitutivos.
(1) A convite do relator, o então Deputado Sandro Marbel, o autor deste artigo participou da redação do projeto substitutivo que conduziu ao abandono da PEC 233, por sua inviabilidade técnica e política. O relatório do relator com o projeto substitutivo poderá ser acessado em: https://congressoemfoco.uol.com.br/ UserFiles/Image/Relat%C3%B3rio_Sandro_Mabel.pdfAcesso em 25/7/2020.
(2) https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2196833Acesso em 25/7/2020.
(3) https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/137699Acesso em 25/7/2020.
(5) https://www.gazetadopovo.com.br/economia/reforma-tributaria-integra-projeto-paulo-guedes/?ref=link-interno-materiaAcesso em 25/7/2020.
(6) "Governo nega que unificação de PIS e Cofins eleve tributos para setor de serviços". Valor Econômico de 21/07/2020. https://valor.globo.com/brasil/noticia/2020/07/21/governo-nega-que-unificacao-de-pis-e-cofins-eleve-tributos-para-setor-de-servicos.ghtml Acesso em 25/7/2020.
(8) https://epocanegocios.globo.com/Economia/noticia/2019/05/imposto-de-renda-guedes-estuda-acabar-com-deducao-de-gastos-com-saude-e-educacao.html Acesso em 25/7/2020.
(9) https://extra.globo.com/noticias/economia/guedes-quer-criar-um-imposto-no-estilo-da-antiga-cpmf-durante-reforma-tributaria-rv1-1-24534736.html/ Acesso em 25/7/2020.
(10) https://www.istoedinheiro.com.br/guedes-vamos-entrar-com-aumento-de-imposto-sobre-dividendos/ Acesso em 25/7/2020.
(11) Considerando, por exemplo, o salário bruto do empregado de R$ 6.2 mil, mais o 13º e 1/3 adicional de férias, e que na declaração de ajuste do IR optasse pelo desconto simplificado, isto equivale a um salário mensal líquido de R$ 6.248 e à carga tributária anual de 9,4%. O empregado só não receberia seu salário se a empresa fechar e teria direito ao FGTS e aos benefícios trabalhistas que o empreendedor não tem. Considere-se, daí, uma empresa de serviços com faturamento de R$ 80 mil/mês, com quatro sócios, cada um recebendo os mesmos R$ 6.2 mil (R$ 2.0 mil de pró-labore e R$ 4.2 mil em dividendos). No regime de lucro presumido, mais o ISS e o INSS retido na folha, a remuneração mensal líquida de cada um será de R$ 5.980, equivalendo a uma carga tributária anual entre 14,9% e 19,4%. Isto porque a empresa teria arcado por mês com 14,9% de tributos (IRPJ, CSL, PIS, COFINS e ISS fixo de R$ 381) e mais o INSS adicional de R$ 880 não dedutível na DIPF dos sócios; ou, se o ISS for de 5%, a carga fiscal será equivalente a 19,4%. No SIMPLES não seria muito diferente. Dependendo do anexo, a carga tributária seria de 13,4% (III), 13,0% (IV) ou 19,8% (V). (Obs. Os cálculos acima foram revisados e confirmados pela CENOFISCO - Centro de Orientação Fiscal).
(12) As propostas de criação de nota fiscal eletrônica, de adoção de número nacional do contribuinte e de equalização das obrigações acessórias são defendidas pelo autor desde meados da década de 90 do século passado. A proposta da criação da nota fiscal eletrônica, que atualmente é disseminada no Brasil, originou-se das aulas do Prof. Oliver Oldman em Harvard, que havia coordenado uma discussão pioneira sobre electronic invoicepara fins tributários no Japão sob os auspícios do International Tax Program da Universidade de Harvard.
(13) Por exemplo, se não houvesse incidência de tributos sobre tributos e nem o "cálculo por dentro" do ICMS, em uma operação em que o valor da mercadoria fosse de R$ 1.000 e a alíquota do ICMS de 18%, o imposto seria de R$ 180. No entanto, imagine que o IPI seja de 20% na mesma transação, como ele entrará na composição da base de cálculo do ICMS, então o valor da transação já será de R$ 1.200. Com o cálculo por dentro, a regra eleva o valor de recolhimento do ICMS para R$ 263. Nesse exemplo, em vez da alíquota nominal de 18% gerar R$ 180,00 de ICMS, na realidade ensejará a cobrança de R$ 263, ou seja, para uma transação em que o comerciante receberia R$ 1.000 pelo preço do produto, haveria uma alíquota efetiva de 26,3% de ICMS (ou de 21,95%, se admitido que o IPI integre a base de cálculo do tributo estadual).
(14) Dados de 2018 da Receita Federal: https://receita.economia.gov.br/dados/receitadata/estudos-e-tributarios-e-aduaneiros/estudos-e-estatisticas/carga-tributaria-no-brasil/ctb-2018-publicacao-v5.pdfAcesso em 25/7/2020.