Prof. Dr. Dircêo Torrecillas Ramos
Graduado pela PUC-SP; Mestre, Doutor, Livre-Docente pela USP. Professor convidado PUC-PÓS; foi Professor na FGV
por 25 anos. Membro do Conselho Superior de Direito da Fecomercio; Conselheiro do Conselho Superior de Estudos Nacionais e Políticos – COSENP da FIESP – Federação das Indústrias do Estado de São Paulo; Membro da APLJ - Academia Paulista de Letras Jurídicas; Membro do IASP - Instituto dos Advogados de São Paulo; Presidente do Ellis Katz - Centro de Estudos sobre o Federalismo / Grupo de Estudos e Pesquisas sobre a Justiça Constitucional Louis Favoreu; Membro da IPSA – International Political Science Association, da APSA – American Political Science Association e Correspondent of the Center for the Study of Federalism – Philadelphia USA. Foi vice-presidente da Associação Brasileira dos Constitucionalistas e presidiu várias Comissões na OAB.
Autor dos Livros: Autoritarismo e Democracia, Remédios Constitucionais, O Controle de Constitucionalidade por Via de Ação, Federalismo Assimétrico e A Federalização das Novas Comunidades – A Questão da Soberania. Coordenador e co-autor de dezenas de obras. Possui, mais de 1.000 artigos publicados em jornais, revistas e livros do Brasil e exterior.
PACTO PARA O FUTURO E PACTO FEDERATIVO
Em sua obra “Federalism and Rights”1, de 1996, Ellis Katz apontava que 80% do Globo Terrestre viviam sob tipo de federalismo: Federação, Confederação, quase-federação, ou, adotavam arranjos federativos. Norberto Bobbio2, no “El Tercero Ausente” diz que após a 2ª guerra mundial e a ameaça de extermínio atômico, na busca da Paz e da liberdade, formaram-se dois grupos. Um adepto do bipolarismo entre Estados Unidos e União Soviética e outro partidário do multipolarismo. Com inconvenientes nos dois casos, afirma a existência de uma terceira solução, ao menos de forma ideal: o unipolarismo, mediante a criação de um Estado Universal, “por meio da convergência voluntária de todos os estados (federar-se ou perecer, como se dizia ao acabar a guerra a propósito dos Estados Unidos da Europa)”.
O Estado Federal apresenta-se de várias formas, conforme a realidade de cada País, mas sem perder as características de seus elementos. As assimetrias individuais resumem-se em unidade na diversidade. ASSIMETRIAS3: tamanho, população e população carente, riqueza, raça, etnia, religião, linguística, costumes, tradições. Assim, no Brasil destacamos as dimensões, a população/população carente e as riquezas/recursos de cada ente da Federação. A Bósnia e Herzegovina estabeleceu uma organização em base multinacional. A Espanha chamada “quasi” ou “federalism in the making” é um estado autonômico mais acentuado de que muitas federações para acomodar as nacionalidades históricas da Catalunha, País Basco e Galícia e as demais. A Índia, em 2017, tinha 1.339 bilhão de habitantes, apenas UTTAR PRADESH em 2012 havia 204.2 milhões, Bihar 99.02 milhões, promoveu eliminação de territórios e mudanças nos limites das unidades para diminuir as desigualdades e estabeleceu um federalismo linguístico. A Nigéria reintegrou Biafra e fez várias divisões, até 36, para acomodar os distintos grupos étnicos. O Canadá apresenta as unidades de idiomas francês e inglês. Países de dimensão e população menores, como Suíça e Bélgica são constituídos de raças e idiomas distintos. Um País que merece destaque pela diversidade é o Iraque. É uma população de 18 milhões (até pouco tempo cinco milhões viviam fora). Tem 18 unidades, nas 4 regiões de Bagdad, Babilônia, Basra e Mosul, possui 7 nações com maioria árabe e os Kurdos 35%, falam 7 idiomas sendo o árabe oficial e os Kurdos praticam 2 línguas. Adotam 9 religiões: 64% de mulçumanos, compostos por 35% de Shiitas, 25% de Sunitas e 4% para o resto. Das religiões bíblicas os 32% são distribuídas pela Católica, pela Ortodoxa e pela Judaica. Sobram 4% para o resto. Como acomodar todas essas diversidades, com uma legislação unitária e sem autonomia para cada grupo, em um Estado Unitário em qualquer de suas vertentes? Apenas um Estado Federal poderá solucionar com uma assimetria de direito para acomodar as de fato.
O QUE É O FEDERALISMO?4
O Federalismo é uma sociedade de Estados, Sociedade de Sociedades. Os seus membros cedem poucos e necessários poderes à União. Há uma divisão horizontal de competências pelo Poder Constituinte, territorial. Essas competências são exclusivas, privativas, comuns e concorrentes. Afirmam um autogoverno e um governo compartilhado5. Compõe-se de um Estado Federal soberano e Estados autônomos, mais o Distrito Federal6.
As características desta forma de Estado são: intocável é uma cláusula pétrea que não pode ser abolida, sequer por emendas à Constituição. As unidades têm uma participação, no Poder Central, através do Senado. Possui uma auto-organização através de Constituição e Leis próprias7.
Os objetos do Estado Federal são a Liberdade, o Bom Governo e a Paz8.
Os meios oferecidos são: Limitação do poder, através da divisão de competências. Esta é territorial entre União, Estados,Distrito Federal e Municípios e funcional entre os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário. Aproximação entre governantes e governados, sendo mais democrático. Direitos Fundamentais9, estabelecidos e garantidos por duas a três listas. Exemplo: União Europeia, Estado Federal e Estado Membro.
Os elementos do Estado Federal são componentes adaptáveis aos países socialistas, liberais-capitalistas, de Constituição escrita e não escrita ou que adotem uma nova Constituição como ideal. Destacamos:
- Base de uma associação política
Requisitos: Constituição escrita; Constituição como estrutura de governo e protetora de direitos; Constituição como um Código; Constituição como ideal político; divisão do poder, territorial.
- Manutenção da União:
Integração positiva
Não integração negativa
- Manutenção da Não-Centralização
- Princípios: União e Não-Centralização
Depreende-se que não permite uma abolição da federação por uma dupla revisão: a primeira para excluir a proibição e esta não havendo mais, daria liberdade para sua eliminação. Não permite direta nem indiretamente, não expressa nem implicitamente. No Brasil está assegurada por clausula pétrea no artigo 60, § 4º, I.
Tipos. Quanto à formação pode ser por agregação como nos Estados Unidos ou por segregação, adotado no Brasil. Apresentam-se os seguintes: Dual, competitivo, cooperativo, de integração, de equilíbrio e assimétrico. Convém evidenciar que o competitivo não produziu bons resultados nos Estados Unidos, mas foi bom na Espanha, graças a adaptações constitucionais e infraconstitucionais. O assimétrico procura reduzir as desigualdades e acomodar as diversidades10.
BRASIL. Tivemos a Constituição do Império de 1824. Com a proclamação da República veio o Presidencialismo e o Estado Federal na Lei Maior de 1891. Em 1934 estabeleceu-se normas democráticas, de pouca duração, até 1937 quando o Congresso foi fechado, foram nomeados interventores. Com o Texto Magno de 1946 houve um retorno à democracia. Seguiram-se as Constituições de 1967 com a Emenda nº 1 de 1969 e a de 1988, atual.
A grande questão é que, a adoção do Federalismo, trouxe Instituições Unitárias, Legislação de forma de Estado Unitária e persistem hodiernamente. Como corolário apresentam-se distorções quanto às competências dos entes federativos nas áreas política, administrativa, tributária e jurídica. Há assim, um comprometimento da autonomia, do autogoverno, do governo compartilhado, do equilíbrio entre recursos e tarefas, compromete intocabilidade devido a insatisfação, enfim, os princípios, o objeto do Bom Governo, Liberdade e Paz porque repercute nos serviços públicos de educação, saúde, habitação, mobilidade, transporte, higiene, lazer e segurança.
Cabem as perguntas:
No governo compartilhado, o Senador representa o Estado ou o Partido? O Suplemente é eleito ou paga a campanha ou é parente do titular? O mínimo de 8 e máximo de 70 deputados significa equilíbrio? É democrático? Ou torna as Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste majoritárias nas duas Casas do Congresso, dominando Emendas e Leis Complementares que exigem maioria qualificada? Há limitação do poder?
É interessante observar que os analistas das reformas, dos subsistemas e/ou das revisões pontuais, indicam um resultado pequeno, insuficiente, insignificante, do ponto de vista econômico e financeiro11. Em primeiro lugar não devem ser menosprezados dessa maneira. É importante a soma dos efeitos em seu conjunto e a existência de enormes valores em vários casos. Poderemos exemplificar com as fusões ou eliminações ministeriais, o mesmo com as secretarias estaduais e municipais o número de ONGS, de estatais, a redução de senadores, de deputados federais, estaduais, de vereadores, de grande número dos municípios, da máquina administrativa nos três níveis, da federação, inchada com concursados e não concursados na administração direta e indireta com salários elevados e mais o aumento pretendido. As reformas necessárias são muitas, mas a mais substancial, talvez com maior significação do que a previdenciária, tributária, política e as pontuais será a federativa.
Ao contrário da América do Norte que estabeleceu uma federação por agregação de Estados soberanos possuidores de instituições próprias, uniram-se como Estados-membros, cedendo poucas e necessárias competências ao Estado federal, o Brasil sai de um Estado centralizado estabelecendo parte estrutural de uma organização constitucional federal, mantendo as demais instituições de direito de um sistema unitário, influindo no desequilíbrio das atribuições de competências. Essas e outras medidas deformadoras do sistema, que tem como princípios, a união e a não-centralização, exigem um verdadeiro pacto federativo.
1 - REDISTRIBUIÇÃO DE PODERES-TAREFAS. A forma de estado, em comento, apresenta os Estados-Membros, como sócios que cedem poucos e necessários poderes à União. Devem reter a maior parte das competências, com instituições próprias, de acordo com suas peculiaridades e tarefas a realizar. Significa autonomia, descentralização, desconcentração e limitação do poder, dividido entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios. No Brasil há concentração maior na União, em detrimento dos Estados, porque ao expressar poderes residuais, reservados dá a impressão que são muitos, como no caso dos Estados Unidos da América, por isso não detalhados, mas na prática detalha tantos para a União e Municípios e restam insignificantes para os sócios, Estados-Membros. Contraria, assim, os princípios orientadores.
2 - REDISTRIBUIÇÃO DE RECURSOS - RECEITAS. Havendo uma nova atribuição de tarefas, deverá ocorrer na mesma proporção, de forma equilibrada o destino de receitas para a sua realização. Na designação atual, conforme o artigo 159 da Constituição Federal são destinados 49% (quarenta e nove por cento) dos principais impostos da União, imposto sobre a renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados, aos Estados, Distrito Federal e Municípios, sendo: vinte e um inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal; vinte e dois inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Municípios; três por cento, para as Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste; mais um por cento ao Fundo de Participação dos Municípios, que será entregue no primeiro decêndio do mês de dezembro de cada ano e um por cento no primeiro decêndio do mês de julho de cada ano (art. 159, I, a, b, c, d, e, da CF.) Embora o artigo 160 da Lei Maior proíba a retenção ou restrição à entrega, salvo nos casos do parágrafo único, há uma centralização por parte da União para posterior recebimento pelos entes federativos. Temos no Texto Magno outros meios de distribuição e redistribuição dos tributos, mas o que chama a atenção é a Desvinculação da Receita da União, prevista no artigo 76 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias de 30% sobre a arrecadação relativa às contribuições sociais. Era transitória, de 20%, sobre a arrecadação da União de impostos, contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico, mas vem sendo prorrogada, tornando-se definitiva e com a Emenda nº 93, de 8-9-2016 passou a 30%. Esta Emenda restringiu para a União e estendeu a desvinculação com maior alcance aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios. Estes atingem os impostos, taxas e multas conforme arts. 76 A e B da C.F.Concedida ao Poder Central e nesse volume, tendo a liberdade de utilização, poderá influir, a seu critério, na autonomia dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Contrariam desta maneira, a Redistribuição de Recursos e a Desvinculação da Receita da União, os princípios do federalismo de União e Não-Centralização e merecem uma revisão. Da mesma forma ocorre nos Estados, no Distrito Federal e nos municípios com a centralização e concentração do Poder no Executivo.
3 - TAREFAS - RECURSOS: CRISE DE SOBRECARGA. Verificamos que União, Estados – Membros, o Distrito Federal e os Municípios têm tarefas determinadas pelo Texto Superior12. São serviços públicos com custos para infraestrutura material, humana e de execução. Da forma estabelecida ou que vier a ser estabelecida com uma reforma, necessitam das verbas necessárias para atender seus fins. Os recursos deverão ser distribuídos na proporção dos serviços a serem realizados. Se a um ente federativo é dada mais tarefas e menos recursos, tributos, este entrará numa CRISE DE SOBREGARGA. Nesta situação irá procurar auxílio de quem dispõe e regularmente será o Poder Central, com o risco de uso político, comprometendo a autonomia e por consequência os princípios do Estado Federal.
Subsidiariedade apenas onde a iniciativa privada e os entes federativos forem insuficientes para suportar o volume e os valores das obras e serviços. Nos Estados membros, nos limites de suas necessidades e solicitações; acima disso será ingerência. A cooperação e a subsidiariedade requerem compreensão, renúncia e limites.
4 - FORTALECER OS MUNICÍPIOS. A Forma de Estado em questão é uma Associação de Estados. No Brasil há o reconhecimento dos Municípios, embora estes não tenham Senadores como representantes no Congresso ou nas Assembleias estaduais e nem Poder Judiciário. Ocupam territórios dentro dos Estados, assim como estes os ocupam dentro da União. Têm competências próprias conforme o artigo 30 da Constituição Federal e competências comuns com a União, Estados e o Distrito Federal previstas no artigo 23. O fortalecimento municipal justifica-se porque neles encontram-se os problemas e as necessidades dos serviços públicos. Neles estão a educação, a saúde, a habitação, a mobilidade: locomoção, transporte, lazer, a higiene com rios e córregos poluídos e a atuação para a ordem e segurança pública. Evidentemente necessitam verbas públicas. Estas devem ser destinadas, sem ingerência, imposição, troca, que comprometam suas autonomias, mas de forma direta, como deverá ocorrer nos três níveis da federação e com controle sobre todos.
5 - REDUZIR O NÚMERO DE MUNICÍPIOS. Se por um lado deve-se fortalecer os municípios, por outro impõe-se a redução do número dos mesmos. É decorrência do fato que muitos não têm condições, populacional, econômica e financeira para subsistência. Foram criados por interesses políticos e dependem do Fundo de Participação dos Municípios. Temos 5.695 unidades municipais. Destes 1/3 (um terço), quase 2.000, não arrecada para pagar a remuneração do Prefeito. Muitos têm população reduzida, equivalente a um condomínio e são menos habitados do que um bairro de São Paulo – um bairro não uma região. Para exemplificar poderemos citar Borá em São Paulo, com 800 (oitocentos) habitantes, mas são em, quantidade enorme em todos os Estados com 1.000 (mil), 1.200 (um mil e duzentos), 2.000 (dois mil), 2 a 3.000 (dois a três mil), até 5.000 (cinco mil). Embora sem os requisitos para manter-se sem população razoável para constituir-se e exercer suas funções com autonomia, têm prefeitos, vice-prefeitos, secretarias, mínimo de 9 (nove) vereadores, infraestrutura física material e humana, com custo exorbitante. A eliminação de 2.695 municípios, que verdadeiramente não o são, com a redução das despesas decorrentes do pessoal e produtos mencionados, nos cargos eletivos, concursados e de confiança, prédios, locações, etc., produziria economia de recursos incomensurável a serem destinados aos serviços públicos necessários para o conforto do povo e gerariam empregos alternativos a quem precisa. Comumente os políticos, principalmente Prefeitos, Vices, Vereadores são os comerciantes e empresários de outras áreas.
As verbas do Fundo de Participação iriam para os verdadeiros entes federativos municipais. Como dissemos, anteriormente, neles estão os problemas e neles devemos encontrar as soluções, na educação, na saúde, na habitação, na mobilidade, no transporte, no lazer, na higiene, etc. A correção desses desvios eliminará as monstruosidades que nem deveriam existir, fortalecerá os remanescentes, gerando empregos e quem ganha é o povo.
6 - REVISÃO DOS INCENTIVOS E PRIVILÉGIOS REGIONAIS E ESTADUAIS. A Constituição, em seu artigo 43, permite a criação de Regiões de Desenvolvimento, visando o seu desenvolvimento e a redução das desigualdades13. Oferece, por conseguinte, incentivos e entre estes, juros favorecidos, isenções, reduções ou diferimento temporário de tributos federais, proteção nas regiões atingidas por secas temporárias, participação na redistribuição de tributos, conforme artigo 159.
Várias são as assimetrias de fato, corrigidas pelas de direito, em diversos países. No nosso caso brasileiro, deveremos considerar, com relação aos entes federativos, a dimensão territorial, a “riqueza” (capacidade de arrecadação), a população e nesta a população carente. É justo o tratamento desigual, mas que seja na medida de suas desigualdades, em atenção das condições de cada unidade, com equilíbrio. Quando falamos em dimensões, devemos comparar Estados-Membros como o Pará, Amazonas, cortados por rios, oferecendo dificuldade de locomoção para pessoas e de transporte para cargas, em comparação com Rio Grande do Sul, Roraima, Sergipe, apenas para exemplificar e justificar o tratamento diferenciado visando o desenvolvimento e diminuindo as desigualdades para tanto. Ao referir-nos à “riqueza” com produtos e arrecadação notamos uma distinção enorme. Entretanto, deve-se dar importância ao potencial e o esforço para produzir e arrecadar tributos. Com relação à população a diferença é significativa. São Paulo tem uma população de 45.5 milhões, enquanto Roraima possui 576.6 mil habitantes. Evidentemente o primeiro tem fontes de produção e arrecadação enormemente superior, mas na mesma proporção de serviços públicos a oferecer aos seus habitantes de todo o País, como saúde, educação, habitação, mobilidade, transporte, higiene, segurança, lazer, etc. Não se trata apenas da população, mas desta, de carentes. Considerando que existem 1.1 milhão na extrema pobreza, são 2 (duas) vezes o povo total de Roraima, sem considerar os demais que não estão na extrema.
É justo que haja solidariedade entre Regiões e Estados, mas deve ser seguida pelo controle de gastos e da boa aplicação, com obras que tenham início, desenvolvimento e fim. Impõe-se a conscientização de que as assimetrias são temporárias, transitórias e uma unidade, ao atingir o nível desejado, deixe de receber os benefícios e que um ente com menos problemas não receba recursos daquele que os tem em maior quantidade e intensidade. Desta maneira, merece revisão os incentivos e privilégios no sentido destas correções, no controle dos gastos públicos com uma máquina administrativa inchada, com superfaturamentos, “indústria da seca”, transposição de águas (verbas), Estados que atingiram ou estão em posições melhores e recebem benesses.
7 - DESONERAÇÕES E INCENTIVOS. Os membros da federação brasileira não admitem limites aos gastos públicos. Ao contrário, desejam mais liberdade para gastar, o fazem desnecessariamente, com pessoal principalmente e serviços. Cometem abusos e querem mais. Por outro lado, a União oferece, também, de forma inaceitável desonerações e incentivos fiscais, de repercussão mais política do que administrativa. O mesmo ocorre com os Estados. Evidentemente, essas vantagens, por vezes abusivas, repercutem na redução de receitas. Como estas compõem os valores do Fundo de Participação dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, das Regiões e outras repartições, agravam os problemas dos entes federativos.
A solução exige a participação de todos. Estudos sobre as reais necessidades dos incentivos, redução dos exageros e abusos. Entretanto, os Estados-Membros, o Distrito Federal e os Municípios, devem reduzir os gastos excessivos, mormente com pessoal, na quantidade, nos altos salários e nos “penduricalhos”. Os serviços públicos devem ser mantidos, diante do caos que vivemos devem ser acrescidos, mas sem inchaços administrativos, salariais, superfaturamentos, estatais inoperantes, ONGS ineficientes e ineficazes. São questões que trarão os recursos, mas deverão ser resolvidas pela Reforma Federativa.
8 - REDUZIR MINISTÉRIOS. Indubitavelmente muitos ministérios foram divididos ou criados por influência partidária em troca de apoio14. Desnecessários, acarretam despesas que poderiam ser destinadas, a serviços públicos. Portanto, essa troca para oferecer condições de governabilidade causa grandes prejuízos à Nação e devem chegar a um fim. A diminuição desse primeiro escalão poderá ser concretizada através de fusões ou eliminações. Evidentemente, surgirão opositores, interessados, contrários. É comum o argumento da impossibilidade. Da mesma forma haverá afirmação da divisão exagerada de acordo com funções. Assim, poderemos fundir ou separar. Por exemplo, o Ministério da Agricultura e do Meio Ambiente. Afirmam que o ecossistema é mais amplo e diferenciado do que apenas a agricultura. Citam as águas marítimas, pesca, etc. Entretanto, nessa linha de raciocínio deveríamos estabelecer um Ministério para cada elemento: Agricultura, Pecuária, solo, subsolo, ar, águas marítimas, águas fluviais, pesca, caça, flora, fauna, paisagem.
A conclusão é pela fusão e o Ministério unido, terá departamentos especializados. Deve-se considerar as afinidades e o nível, a intensidade, a quantidade de diversificação para justificar autonomia ou fusão. A finalidade será a redução dos custos com pessoal, altos cargos e individualmente ou no conjunto oferecer recursos para necessidades do povo.
9 - SUPLENTES DE SENADORES E DE DEPUTADOS. Quanto aos representantes dos Estados, deveriam ser eliminados. Como diz nosso Texto Maior, artigo 46, §3º, “O Senado Federal compõe-se de representantes dos Estados e do Distrito Federal, eleitos segundo o princípio majoritário”... § 3º “cada Senador será eleito com dois suplentes”. Regularmente, em sua maioria, são os financiadores das campanhas ou parentes do titular. São eleitos juntos, mas alguns ou a maioria, jamais seriam eleitos individualmente e, portanto não possuem legitimidade para exercer o cargo. Aliás, são desconhecidos pelo eleitor que votou no primeiro nome. Em muitos casos este vai ocupar cargos em ministérios, secretarias ou entre outras posições e assume o ilustre desconhecido. O exemplo a ser seguido é dos Estados Unidos, com a Emenda número XVII, de 1913. O governador de um Estado pode nomear temporariamente para preencher a vaga de seu Estado que ocorre no Senado, com permissão de seu legislativo, ou poderá convocar uma eleição especial para eleger o novo Senador. Nos USA parlamentares não ocupam outros cargos como por exemplo de Ministros (Art. 1º, section 6).
Para a Câmara dos Deputados a situação poderá ser a mesma. É isso que dispõe a Constituição dos Estados Unidos da América do Norte, no artigo 1º, “Section” 2. Quando um representante popular do Estado morre, renuncia, torna-se muito doente para exercer o cargo ou é afastado por dois terços dos membros, o governador do Estado deve convocar eleição especial para preencher a vaga pertencente a seu Estado na Casa de Representantes. Não têm, pelo exposto, suplentes de senadores, os suplentes, não são eleitos com os senadores, assim como não os têm para a representação popular. É o que deveria ocorrer no Brasil, pelos motivos expostos.
10 - REDUZIR A QUANTIDADE DE SENADORES. O Brasil tem, paritariamente, três senadores para cada unidade da federação a fim de representá-las. São oitenta e um, considerando o Distrito Federal. Poderá ser reduzida, a quantidade para dois e no total (52) cinquenta e dois, voltando a capital, a ser uma unidade administrativa, sem “status” de Estado-Membro. Esse número já foi estabelecido com a Lei Magna de 1934; é o adotado pelos Estados Unidos da América; foi assim na ex-União das Repúblicas Socialistas Soviéticas.
11 - REDUZIR A QUANTIDADE DE DEPUTADOS FEDERAIS. Hoje temos (513) quinhentos e treze representantes do povo. Apenas para comparar, os Estados Unidos têm (435) quatrocentos e trinta e cinco. É interessante notar com (100) cem milhões a mais de habitantes possuem (78) setenta e oito representantes do povo a menos. No País da América do Norte, (7) sete Estados têm apenas um deputado e o cálculo permite o máximo de (52) cinquenta e dois. Entre nós, estabeleceu-se o mínimo de (8) e o máximo de (70) setenta. Uma unidade como Roraima possui o mínimo de oito, com 652.713 mil habitantes, enquanto São Paulo atinge (70) setenta, o máximo, com população de 46.6 milhões (dados de 2021). É uma desproporção, causa um desequilíbrio que significa um déficit democrático. A correção geraria maioria das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste no Senado e das Regiões Sul e Sudeste na Câmara Federal, restabelecendo o equilíbrio. Este acerto após a redução do número de parlamentares para 300 no total, mínimo de um e cálculo para atingir o limite de acordo com o quociente, o mínimo de um em vários Estados e a população de 213.3 milhões de habitantes (dados de 2021). Os americanos do norte determinaram 435 deputados, possibilidade de acréscimos, mas passaram 10 (dez) décadas e continuam com o mesmo número, justificando pela celeridade, eficiência nas deliberações. O exemplo é perfeitamente adequado à nossa realidade.
12 - REDUZIR OS MANDATOS DOS SENADORES E DEPUTADOS. A Reforma Federativa poderá incluir a diminuição de mandatos15. Hoje é de (8) oito anos para Senadores e (4) quatro para os representantes do povo. Mais uma vez poderemos citar os Estados Unidos da América do Norte. Estes adotaram (6) seis anos para Senadores e (2) dois anos para os deputados federais. O argumento favorável é o tempo curto que reduz a possibilidade de barganha. Poderá servir de exemplo e assim como o número menor dá mais rapidez o tempo evita o “toma lá dá cá”, o “troca-troca” pernicioso e ambos facilitam a governabilidade com honestidade.
13 - REDUZIR ESTATAIS E ONGS. O reino Unido possui 16 estatais, os Estados Unidos 16, o Japão 8, enquanto o Brasil abriga 418. Além da má administração dá a impressão que são constituídas para oferecer emprego (não trabalho), para protegidos, cabos eleitorais. Esta situação levou um executivo, em relação à Eletrobrás, dizer que dispensaria 40% de “vagabundos”. A privatização não poderá revestir-se por troca, através da criação de ONGS ineficientes, nas mãos dos mesmos e de parentescos políticos. Deve resultar em economia de gastos, gerar recursos e tributos através da eficiência.
14 - REDUZIR PESSOAL. Como foi dito em relação às estatais, a administração direta deve seguir o mesmo caminho. São milhares ou dezenas e até centenas de milhares de cargos de confiança, não concursados, concursados, aposentados do setor público que continuam em outros cargos remunerados, ocupando emprego de quem não os têm, acumulando altas remunerações no lugar daqueles que as têm insuficientes. O pior, a maioria de cargos e funções desnecessárias, consumindo recursos das obras e dos serviços públicos que estão no verdadeiro caos, como a saúde, a educação, a habitação, a mobilidade, a segurança, o lazer, a higiene, por exemplos, entre muitos outros.
15 - DISTRITO FEDERAL – UNIDADE ADMINISTRATIVA. Mais uma vez lembramos os Americanos do Norte, onde o Distrito de Colúmbia é uma unidade administrativa. Não tem representantes políticos, apenas um delegado no parlamento. Brasília, entre nós, tem (8) oito deputados federais, (3) três senadores. Além disso, elege governador, deputados distritais, constitui secretarias, governo e toda uma infraestrutura humana e física de Estado, a um custo exorbitante para a federação. Com a reforma deveria retornar, como outrora, e para seguir o exemplo citado, constituindo uma unidade administrativa.
16 - ESTADOS E MUNICÍPIOS. Estes deveriam seguir o mesmo destino da União com a redução de parlamentares. Justifica-se a diminuição e a representação de todas as regiões do Estado de São Paulo, com (70) setenta representantes do povo desta unidade, no lugar de (94) noventa e quatro. Na capital (30) trinta vereadores atendem as necessidades ao invés de (55) cinquenta e cinco. No mesmo sentido, como na União, a redução de secretarias estaduais e municipais. O cálculo deverá ser seguido em todos os entes locais, do Brasil, na mesma proporção e revisão do mínimo de representantes. A restrição alcançará a máquina ou aparelhamento administrativo inchado, inclusive as condições de existência municipal e estadual, e, neste caso, lembramos o Estado de Roraima, sob intervenção (10-12-2018).
TERRITÓRIOS16
Os territórios são embriões de Estados e transformam-se quando preencherem os requisitos de capacidade econômica, financeira e população para autossubsistência. Todos foram elevados a Estado, salvo Fernando de Noronha, mas aqueles que não atingirem as metas devem retroceder às condições anteriores e não se manterem com fundos de participação.
REFORMA OU PACTO FEDERATIVO
O PACTO FEDERATIVO ALCANÇA todas as reformas dos Subsistemas, as setoriais, as pontuais porque uma envolve a outra. Apenas para exemplificar: Deve haver um estudo de cada Estado-Membro, de cada Região, municípios, para estabelecer suas necessidades, diante das tarefas que possuem, dos serviços públicos a serem prestados, do equilíbrio em relação a suas receitas, do potencial a arrecadar, do esforço para arrecadar, como ocorre na Suíça, após conclui-se sobre a necessidade, o mérito e a proporção no fundo de participação. Somente após esse estudo teremos uma reforma tributária adequada.
Da mesma forma a Reforma Administrativa. Esta deve ser precedida da reestruturação dos entes federativos: enxugamento da máquina com redução de órgãos, estatais, pessoal, altos salários e “penduricalhos”.
O Poder Judiciário deve ter seus limites. Por provocação excessiva e política de minorias, omissão legislativa por participarem de questões políticas e administrativas, seus membros, invadem funções de outros poderes, além das previstas na Lei Magna. Vão além dessas permissividades, apuram, acusam, julgam, ainda que vítimas, caracterizando, no todo, um ativismo judicial.
Muitas são as reformas propostas no final do ano de 2018 e posteriormente17, bem como revisões pontuais18. Assim temos a relativa à previdência, a trabalhista, a tributária, a política, a administrativa, ao sistema eleitoral, como subsistemas e a revisões pontuais, tais como as candidaturas independentes, a situação dos suplentes de senadores, dos deputados; dos vices para os cargos executivos, se eleitos juntos ou separadamente; do voto obrigatório ou facultativo e seus riscos; da reeleição aos cargos executivos; do plebiscito e do referendo; das terras indígenas; da criação de sindicatos; da responsabilidade penal aos (16) dezesseis anos de idade; da progressão na execução penal; das saídas temporárias; da audiência de custódia; do indulto; da flexibilização no pagamento do 13º salário; do armamento e desarmamento; da condução coercitiva; dos dez (mandamentos) medidas do ministério público contra a corrupção, seus excessos e responsabilidade; da prisão preventiva abusiva e das demais prisões temporárias; dos mandados de prisão e insuficiência de estabelecimentos na quantidade e na qualidade; da atuação das Forças Armadas e Polícias Militares na Garantia da Lei e da Ordem e na Intervenção Federal, suas garantias quanto a excludente de ilicitude, a questão do júri nos crimes dolosos, a busca e apreensão com mandado coletivo; do teto de gastos públicos: limites, abusos, com pessoal, com serviços e obras; do teto de remuneração, supersalários, “penduricalhos”, auxílio moradia; da redução dos privilégios no setor público; da desapropriação e da restrição de uso; do aumento abusivo tributário, como se fosse redução do desconto.
Convém destacar ao falar-se de Democracia, qual delas. A necessidade, também, desta forma de governo internamente nos partidos políticos. Os debates alcançarão, ainda, as questões sobre uma Constituinte parcial, por notáveis, plebiscitária, cesarista sua possibilidade ou inviabilidade.
Como vimos, as propostas são muitas, imprevisíveis e outras virão, quanto às reformas de subsistemas e revisões pontuais.
Uma proposta depende muito da vontade política, da classe política moralizada e de muitos interessados em um sistema onde se admite até a corrupção legalizada com19:
- A indústria da seca, a guerra fiscal; abusos com a má aplicação de verbas e sem prazos, desvios de verbas, recursos vinculados e desvinculados, descontrolados, superfaturamentos, estatais em excesso e inchadas, ONGs, “indústria de privilégios”.
Em 1994 o Ministério da Educação revelou que liberou verba para a educação fundamental no valor de R$2 bilhões e não tinha controle de ao menos 60%, acrescente-se mais US$480 milhões (OESP 28/11/94 – A3).
Em 1995 tivemos 42.000 créditos orçamentários ilegais.
A transposição de Águas do rio São Francisco, parece mais transposição de verbas. O orçamento inicial era de R$4,5 bilhões e chegou ao total de R$12 bilhões (OESP 10/1/22 - A8).
Some-se os cartões corporativos, a perda da Petrobrás e em obras, na Bolívia, na Venezuela US$18 bilhões, nos Estados Unidos – PASADENA, em Cuba, em vários outros países da América Latina e da África, o patrocínio da reunião de países de língua portuguesa. Além dos petrolões, temos os mensalões, lava-jatos, etc. Some-se os fundos partidários e os fundos eleitorais, que beneficiam os “caciques” e pequenos grupos.
Todos em conjunto consomem recursos públicos, os quais deveriam ser utilizados pelos entes federativos, diretamente, evitando-se o orçamento parlamentar de uso político.
Enquanto despejam nossos recursos, temos 40% da população sem esgoto, sem sanitários, rios poluídos, serviços e obras públicas precárias e insuficientes. Não existem formas ou sistemas que resistem20.
As críticas são bem recebidas, sejam positivas ou negativas, saudáveis ao governo democrático, para correções, aprimoramentos, na busca do ideal para a comunidade. Entretanto são iníquas quando surgem de indômitos que não conseguem desvencilhar-se de suas patranhas, repetindo diatribes já conhecidas pelo povo soberano.
Os representantes do mau, insistentes em acusar outros grupos de ódio, ódio que eles próprios possuem, não encontram a tibieza de outrora, dos que prontamente respondem, e não infirmam os verdadeiros valores da sociedade.
Não devemos confundir “fake news” com as verdades, afim de estabelecer censuras. As primeiras devem ser evitadas e punidas, como já prevê a Constituição, mas não significa censurar a segunda, a verdade, que deve ser dita, ainda que crítica negativa, respeitando o direito de informar e de ser informado, de manifestação, a liberdade de expressão, também, garantidos pela Constituição.
Pelo exposto devemos acompanhar Paulo Hartung: promover a “refundação do Brasil”, a “reinvenção democrático-republicana”, “reconstruir nossa máquina governativa” (OESP 3/12/19 – A2)21.
REFERÊNCIAS
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CONSTITUIÇÃO dos Estados Unidos da América do Norte 1787
1 KATZ, Ellis. and TARR, G. Allan. Federalism and Rights.
2 BOBBIO, Norberto. El Tercero Ausente. pp 288 – 291.
3 TORRECILLAS RAMOS, Dircêo. O Federalismo Assimétrico. p. 55 e ss.
4 SHWARTZ. Bernard. O Federalismo Norte Americano Atual. p. 9
5 KELSEN, Hans. Teoria General Del Derecho Y Del Estado. pp. 376 - 380
6 TORRECILLAS RAMOS. Dircêo, O Federalismo Assimétrico, 2ª Ed., p. 31; RUBIO LLORENTE, Francisco. La Constitucion española y el Tratado de Maastricht, p. 1 -15 "O Estado componente da Confederação” limita a sua soberania, dentro dos limites estabelecidos pela própria Constituição. É um ato de sua vontade, portanto autolimitação no exercício de seu poder soberano. Não está renunciando a sua soberania, mas ao contrário, está exercendo-a”; BARACHO, José Alfredo de Oliveira. Teoria Geral do Federalismo. p. 18; TORRECILLAS RAMOS, Dircêo. A Federalização das Novas Comunidades: A Questão da Soberania – “Todos Soberanos? Todos Autônomos”, p. 182; DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado, 20ª ed., p. 79; HORTA, Raul Machado. Autonomia do Estado – Membro no direito constitucional brasileiro, p. 49; JELLINEK, Georg. Teoria General Del Estado, pp. 377 – 378; CARRÉ de MALBERG. R. Contribution à la Théorie Generale de l´Etat. Tome I, pp.142 e ss.
7 FERREIRA FILHO. Manoel Gonçalves, Curso de direito constitucional, p. 43
8 ELAZAR. Daniel, Exploring Federalism, p. 95
9 HAMILTON, Alexander, The Federalist nº 85
10 TOCQUEVILLE, Alexis de. La Democracia En América, pp. 139,173,183 e 243, Partes e capítulos citados no texto.
11 TORRECILLAS RAMOS, Dircêo. Reforma ou Pacto Federativo (Parte 1). Jornal SP Norte, São
Paulo, 7 de dez. de 2018. Seção ARTIGOS. Disponível em:
https://www.jornalspnorte.com.br/reforma-ou-pacto-federativo-parte-1-de-2-artigo-dirceo-torrecillas-
12 TORRECILLAS RAMOS, Dircêo. Reforma ou Pacto Federativo (Parte 2). Jornal SP Norte, São
Paulo, 14 de dez. de 2018. Seção ARTIGOS. Disponível em:
https://www.jornalspnorte.com.br/dirceo-torrecillas-ramos-reforma-ou-pacto-federativo-parte-2-de-2/
13 TORRECILLAS RAMOS, Dircêo. Reforma ou Pacto Federativo (Parte 3). Jornal SP Norte, São
Paulo, 11 de jan. de 2019. Seção ARTIGOS. Disponível em:
https://www.jornalspnorte.com.br/dirceo-torrecillas-ramos-reforma-ou-pacto-federativo-parte-3/
14 TORRECILLAS RAMOS, Dircêo. Reforma ou Pacto Federativo (Parte 4). Jornal SP Norte, São
Paulo, 18 de jan. de 2019. Seção ARTIGOS. Disponível em:
https://www.jornalspnorte.com.br/dirceo-torrecillas-ramos-reforma-ou-pacto-federativo-parte-4/
15 TORRECILLAS RAMOS, Dircêo. Reforma ou Pacto Federativo (Parte 5). Jornal SP Norte, São
Paulo, 1 de fev. de 2019. Seção ARTIGOS. Disponível em:
https://aplj.org.br/publicacoes/artigos/reforma-ou-pacto-federativo-parte-5.html
16 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo, p. 407; TEMER, Michel. Território
Federal nas Constituições Brasileiras, p. 11
17 CARVALHOSA, Modesto. Uma nova Constituição para o Brasil – De um País de Privilégios para
uma Nação de Oportunidades.
18 TORRECILLAS RAMOS, Dircêo. Reforma ou Pacto Federativo (Parte 6). Jornal SP Norte, São
Paulo, 15 de fevereiro de 2019. Seção ARTIGOS. Disponível em:
https://aplj.org.br/publicacoes/artigos/reforma-ou-pacto-federativo-parte-6.html
19 REALE, Miguel. Teoria do Direito e do Estado, p. 127. Soberania “É o poder que tem uma Nação
de organizar-se juridicamente e de fazer valer dentro de seu território a universalidade de suas
decisões nos limites éticos de convivência.
20 SILVA MARTINS, Ives Gandra. Uma federação deformada. Folha de São Paulo, São Paulo, 10 de ago. de 1997; A Ditadura dos Burocratas. O Estado de São Paulo, São Paulo, 30 de jul. de 2017. A2 Espaço Aberto. Sobre a federação inchada e a corrupção.
21 HARTUNG, Paulo. A Reforma do Estado e a Refundação do Brasil. O Estado de São Paulo, 3 de dez. de 2019, A2 Espaço Aberto.