Francisco Pedro Jucá. Livre-Docente e Doutor em Direito pela USP; Doutor em Direito pela PUC/SP. Pós Doutoramento Universidade de Salamanca (Esp.); Pós Doutoramento Universidade Nacional de Córdoba (Arg.). Professor Titular da FADISP (SP). Presidente da Sociedade Brasileira de Direito Financeiro – SBDF. Vice-Presidente da Academia Paulista de Letras Jurídica. Presidente da Academia de Direito do Trabalho do MERCOSUL. Membro e Conselheiro do Instituto Brasileiro de Estudos de Direito Administrativo, Financeiro e Tributário – IBEDAFT. Membro da Academia Paraense de Letras Jurídicas. Juiz do Trabalho, Titular da 14ª Vara de São Paulo, Capital.
Sumário: 1. Introdução. 2. Questões Prévias ou Pressupostos. 3. Âncora Fiscal. 4. Equilíbrio das contas públicas. 5. Bibliografia.
Resumo: O equilíbrio das contas públicas tem matriz constitucional, e é assente que contas equilibradas trazem benefícios para a sociedade, para o Estado e para o serviço público. É desejável a existência de um arcabouço normativo que de sustentação a obrigatoriedade desse equilíbrio, atualmente chamado de âncora fiscal, porém esta normatização precisa levar em conta a capacidade contributiva da sociedade e as consequentes possibilidade arrecadatório para a definição e quantificação das despesas, sendo também razoável que se estabelece alguma flexibilidade exatamente para as situações de emergência.
Abstract: The balance of public accounts has a constitutional basis, and it is established that balanced accounts bring benefits to society, to the State and to the public service. It is desirable to have a regulatory framework that supports the obligation of this balance, currently called a fiscal anchor, but this regulation needs to take into account the contributory capacity of society and the consequent collection possibility for the definition and quantification of expenses, being also reasonable that some flexibility is established just for emergency situations.
Palavras-chave: Equilíbrio de contas. Capacidade contributiva. Flexibilidade. Controle e Fiscalização. Responsabilização de gestores.
- Introdução
Neste breve ensaio far-se-á uma reflexão sobre o que se pode denominar de marco regulatório fundamental das finanças do Estado, entendido como um sistema normativo constitucional e infraconstitucional que estabelece regramento imperativo incidente sobre a gestão das finanças públicas, inclusive disciplinando critérios, referências e indicativos para a elaboração e execução das políticas públicas relativas às finanças.
Busca-se demonstrar que embora haja relação essencial e indissociável entre a gestão das finanças e suas respectivas políticas e o Direito Financeiro, são coisas diferentes, que apesar de próximas e interdependentes não se confundem. Este diz respeito à forma e às limitações e condicionamentos inderrogáveis, de observância obrigatória, que incide direta e imediatamente sobre a gestão e àqueles que a exercem. Dessarte, Finanças Públicas e Direito Financeiro se completam e integram, porém, como dito antes, não se confundem.
2. Questões Prévias ou Pressupostos
Aqui, ao se fazer ligeiro escorço sobre Finanças Públicas e sua relação com o Direito Financeiro, gizando serem categorias distintas, ainda que interdependentes, destaca-se que melhor se compreenderá o Direito se melhor se compreender o universo material real em que opera seus efeitos. Também é de se levar em conta que se trata de um quadro de complexidade significativa, com muitos desdobramentos e implicações: sociais, políticas, economias e humanas, e como todos estes fatores e variáveis atuam simultânea e concomitantemente, tudo se torna de alta complexidade, da qual não se pode fugir, sob pena de, simplificando, laborar em equivoco e temeridade.
Opta-se por deitar raízes na literatura mais clássica sobre o tema e, também, de acesso mais fácil e viável para o leitor interessado; daí as citações e referências frequentes, mais informativas e esclarecedoras do que demonstração de erudição desnecessária.
As Finanças Públicas, aponta Antônio de Souza Franco1, entende-se em “três sentidos fundamentais”, o orgânico, atinente à estrutura de gestão dos recursos e atendimento de necessidade sociais; o objetivo, relativo à utilização dos bens para atender à tais necessidades, e o subjetivo, que:
... refere a disciplina científica que estuda os princípios e regras que regem a atividade do Estado com o fim de satisfazer as necessidades que lhe são confiadas.”, e mais adiante observa: “O fenômeno financeiro é um tipo cientificamente definido de fenômeno social. Em concreto, faz parte da vida social e pode ser objeto de uma análise segundo a ótica de diversas ciências sociais: do Direito, se for encarado na perspectiva dos valores de justiça e das normas que intentam defini-los; da Economia, se encarado como forma de afetação de meios objetivamente raros a fins alternativos; da Ciência Política ou Politologia, se for tomado como forma de exercício de poder.” E arremata: “Parece-nos antes que a atividade financeira corresponde à utilização de meios econômicos (meios objetivamente raros suscetíveis de aplicações alternativas) por entidades públicas ou pela própria comunidade, a fim de satisfazer às necessidades comuns. É da análise destes conceitos que resultará a sua melhor caracterização: onde tais caracteres se verifiquem, sempre haverá finanças públicas.
Faz-se importante acentuar desde logo que o fenômeno financeiro se apresenta com especial complexidade, é multifacetado, inçado de implicações e desdobramentos igualmente complexos, como o é a sociedade humana. Marca-se pelas repercussões e implicações sociais relevantes e fundamentais, como aliás já indica Gaston Jèze advertindo2:
“Estudar os problemas financeiros sem se preocupar com os objetivos sociais perseguidos pelos governantes por meio dessas instituições, ou suas consequências sociais, é uma concepção estreita da Ciência das Finanças. A ciência das finanças é essencialmente uma ciência social.”
O que se quer demonstrar é que o quadro se forma em duas dimensões. Uma, material, inserida e partícipe da vida econômica da sociedade, suas atividades produtivas, circulação, consumo e distribuição de bens e riquezas, materiais e imateriais, no qual o instrumento essencial é a moeda, o dinheiro. A outra, formal, através da qual se tem a regulação da relação entre o Estado e a Sociedade, ao longo deste processo e, nesta relação, o Estado, exercendo o poder político que detém através da tributação, obtém recursos financeiros, que utiliza para fazer funcionar sua máquina (suprindo suas necessidades próprias), e, executar as atividades (serviços públicos em expressão genérica) destinadas a atender às necessidades e demandas coletivas da sociedade. Na primeira parte, temos as finanças em si, na segunda, sua regulação jurídica.
Desta forma, quando se cogita de normas relativas ao equilíbrio (saudável e necessário) das contas públicas como fator de legitimação e credibilidade institucional, que por natureza demanda regulação jurídica clara e não raro severa, é imperioso ir além do formal, isolado do mundo, para o possível, compatível com a realidade posta na sociedade. A alternativa é o fracasso e a ineficácia.
Tem inteira razão Régis Fernandes de Oliveira3 quando ensina:
A ciência das finanças é, antes de tudo, informativa. Fornece dados ao político para que ele decida. Procura os fenômenos econômicos, por exemplo que possam servir de incidência para alguma norma tributária, fornecendo meios arrecadatórios ao Estado; estuda as reais necessidades da sociedade, e os meios disponíveis para o atendimento dos interesses públicos para que possam decidir sobre os mais variados temas, inclusive de política fiscal. É gama enciclopédica de conhecimentos sobre uma série de possibilidades disponíveis. O ponto central da ciência das finanças incide sobre a atividade fiscal, ou seja, a desempenhada com o propósito de obter recursos para o custeio das atividades estatais.
É pertinente, à esta altura, colacionar o magistério de Aliomar Baleeiro4 que, investigando as atividades estatais, afirma:
A necessidade é pública, quando determinado grupo social, costuma ser satisfeita pelo processo do serviço público, isto é, quando o Estado, ou outra pessoa de direito público, para satisfazê-la institui ou mantém um regime jurídico e econômico especial, propício à sua obrigatoriedade, segurança, imparcialidade, regularidade ou continuidade, a cargo de seus agentes ou por delegação a pessoas sob sua supervisão.
A eleição do que sejam as necessidades públicas é, na sua essência, uma decisão política tomada pela sociedade através dos meios e processos decisórios dos quais dispõe, institucionalizados e dotados de forma jurídica pela sua própria natureza constitucional, mercê dos quais fixa aquilo que deseja e atribui ao Estado, considerada sua estrutura e desdobramentos, tema que pertence ao Direito Administrativo, que as executa em regime próprio, como acentuou o citado autor, acima
O que se quer neste breve estudo é fixar que a base e fundamento destas escolhas políticas precisa estar ancorada na realidade econômica e social, tem-se, a intersecção entre os mundos do ser e do dever-ser claramente espelhada aí. Com isto, se quer dizer que as escolhas precisam ter a informação da realidade econômica (riquezas disponíveis e realizáveis efetivamente), que fornecem a esta mesma sociedade a capacidade econômico-financeira de dispor de parcela de suas riquezas (individuais e familiares) entregando-a ao Estado, para que acumulando tudo o que obtém consiga realizar aquilo que é pretendido. Obviamente é permanente a tensão, e mesmo o desencontro, entre o desejado e o possível. Com frequência, por imposição da realidade, muitas pretensões vêm a ser frustradas, cabendo às estruturas e agentes governativos fazer a gestão destas frustrações.
Naturalmente que a estrutura governamental, através da representação política da sociedade, atua para a formação de consensos sociais e políticos acerca dos temas relativos às pretensões da sociedade.
Ainda que desborde dos limites deste estudo, tem-se como útil referir que, considerada a formulação tradicional da tripartição de poderes, fazendo-se dela a leitura que remete a Loeweinstein5, que a propõe como três funções: a de determinação ou decisão, a de execução e a de controle, esta última, desdobrada em jurídico e político. Neste sentido, Manoel Gonçalves Ferreira Filho6 a respeito do tema pontua:
Inspirado nessa observação e noutras concordantes, Loeweinstein (Polítical power and teh governamental process, p.42 e s.) sugere uma nova tripartição das funções do Estado que apelida “policy determination”, policy execution” e “policy control”. As duas primeiras coincidem, grosso modo, com as funções governamental e administrativa referidas por Burdeu. A originalidade está em identificar a existência dessa função de controle, em que acertadamente vê o ponto crucial do regime constitucional.
No mesmo sentido a observação de André Ramos Tavares7: “Contudo Loeweinstein propugna por uma nova divisão tripartida: “la decisión política conformadora o fundamental (policy determination); la ejecución de la decisión (policy execution) y el control político (policy control)”8
Como se propõe, a fixação das demandas pública, portanto, são as escolhas políticas das quais resultam demandas da sociedade acolhidas como atribuição estatal, às quais o Estado exercendo o poder político envida esforços e desenvolve atividades permanentes para alcançar, valendo-se necessariamente das técnicas de governança com vistas a progressivo aumento da eficiência de ação e eficácia nos resultados.
Assim, a decisão política define quais as necessidades públicas, como o já citado Baleeiro9 observa: “Necessidade pública é toda aquela de interesse geral, satisfeita pelo processo do serviço público. É a intervenção do Estado para provê-la, segundo aquele regime jurídico, que lhe dá o colorido inconfundível.” E arremata: “A necessidade torna-se pública por uma decisão dos órgãos políticos.”
A sociedade, através dos meios políticos institucionais próprios, no exercício do poder de “determinação” como se viu acima, estabelece quais são as necessidades públicas e incumbe o Estado de buscar atende-las. Para tanto, a sociedade, sob o fundamento da solidariedade social que gera o dever de todos de contribuir obrigatoriamente com recursos para atender a tais necessidades, escorado no conteúdo do conceito de cidadania, tem a expectativa legítima de obter tais benefícios oriundos dos serviços, passíveis, inclusive, de exigibilidade jurídica.
Com efeito, exatamente diante da exigibilidade, tem cabimento da função de controle a que alude Loeweinstein, e que se dá em duas vertentes, a política, através da estrutura política mesmo, no caso concreto o Parlamento; e a jurídica, via judicial, concernente à conformidade jurídica das ações estatais na realização concreta de seu mister, cabendo em reforço a lição de Ferreira Filho10 à respeito:
Na realidade, esse controle é indispensável para a manutenção da democracia e para a salvaguarda da própria liberdade individual. De fato, não só deve ser fiscalizada a adequação das opções governamentais às opções populares, ou ao bem comum, controle político, para o qual está particularmente indicado o parlamento, como também a aplicação dessas decisões aos casos particulares – controle formal, para o qual é naturalmente indicado o judiciário.
Aí está um ponto fundamental da reflexão que se faz. As escolhas políticas que implicam no estabelecimento do que deve o Estado fazer, e para o que são necessários recursos financeiros, precisam levar rigorosamente em conta os dados da realidade econômica, que são as que ditam a capacidade real de ofertar estes recursos via tributação. Temos, como ponto nodal da questão, identificar com clareza a capacidade contributiva da sociedade, isto é, aquilo de que ela pode dispor para tomar como ponto de partida para a fixação das atividades possíveis, exatamente aquelas que o Estado vai ter condições reais de executar. Claro que o ponto de equilíbrio entre ambos, os polos em comento, tem base na forma de elaboração e pactuação dos consensos políticos que determinam, tanto um quanto outro, tanto o que deve e se pode fazer, quanto o quanto se pode dispor para tal.
Como se vai examinar mais adiante, é exatamente na fixação deste ponto de convergência que se pode encontrar o equilíbrio das contas públicas – compatibilidade razoável e clara entre os recursos disponíveis e as necessidades a atender. Não se pode esquecer que a ação financeira do Estado se dá no universo do econômico da sociedade, tendo-se em mente a observação de Baleeiro11: “Certamente, a atividade financeira serve-se de meios econômicos. Econômico é seu processo, que ora se reveste de caracteres dos fatos de produção e consumo, ora dos de todos os instrumentos da economia no mecanismo de repartição de custos dos serviços públicos e na consequente redistribuição da renda nacional.”
O papel e função do que a linguagem atual chama de “âncora fiscal” é exatamente estabelecer mecanismos e ferramental necessário para perseguir este equilíbrio entre demanda e disponibilidade. Exatamente por isso é essencial, indispensável até absoluta transparência na demonstração das coisas, dos elementos informadores de todo o processo, como antes vimos nas palavras de Régis Fernandes de Oliveira.
- Âncora Fiscal
Pode ser entendido que a expressão Âncora Fiscal, como denominado pela linguagem não técnica, significa um sistema normativo disciplinador fundamental da gestão das finanças do Estado, com vistas a preservação ou recuperação do equilíbrio fiscal, sendo instrumento de fortalecimento da credibilidade e confiabilidade da governança pública, especialmente nas relações, com a atuação na Economia, com destaque para moeda, crédito e câmbio; viabilizando desenvolvimento sustentável (e, portanto, estável), com visão referencial de médio e logo prazo.
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É fundamental neste particular, distinguir mais uma vez as categorias Finanças Públicas e Direito Financeiro, e assim ter claro que a âncora atua no mundo real e concreto das Finanças, utilizando como instrumento, as normas e princípios do Direito Financeiro, sendo este, assim, meio, pura e simplesmente.
Naturalmente que o conteúdo desta normatividade contém obrigatoriamente os critérios, parâmetros e definições gerais oriundos da governança fundados, como antes se mencionou, em elementos e dados concretos da economia, mensurados e mensuráveis, bem como aquilo que a linguagem econômica chama de fundamentos da economia, tudo isto fortemente marcado pelo realismo.
É importante acentuar o realismo porquanto é a utilização de dados concretos substanciais e confiáveis que tornam possível a aplicação adequada das normas da âncora, dando a necessária eficácia.
De nada valeria o arcabouço jurídico, por melhor que seja, se orientado por dados informativos distorcidos ou mesmo estimados com otimismo ou pessimismo, como tem sido da tradição entre nós.
Assim, se no afã de queimar etapas e buscar adesões imediatas (sempre frágeis e quase sempre oportunistas), construir-se normas excessivamente rigorosas, sem previsão de oportuna flexibilização diante de circunstâncias invencíveis, decorrentes de fatos imprevisíveis ou não, não se tem senão um discurso normativo formal, estéril e incapaz de alcançar suas reais finalidades.
Chama-se a atenção para as temidas figuras do déficit fiscal e da dívida pública, que sempre são discutidos, condenados e também, sempre, inadequadamente tratados, porque associados idealisticamente à “reformas estruturais” consideradas fundamentais e urgentes, mas que tem sua discussão extremamente difícil e complexa na sociedade, e por isso mesmo de complexa elaboração e difícil concretização em tempo exíguo.
Com efeito, não se discute nem se nega a necessidade das chamadas reformas destinadas a adequação da estrutura à função, aí incluído eventual redimensionamento. A propósito, o tratamento do assunto está inserido naquilo que antes mencionamos como normas práticas e critérios da boa governança, fazem parte dela, mas não podem ser fatores de paralisação do processo de construção da âncora.
Tem-se que são coisas independentes e, como tal não se excluem, significando que a construção de arcabouço garantidor de equilíbrio fiscal e sua efetivação não impede que a discussão sobre as readequações institucional siga seu curso em tempo próprio da sociedade e do processo sócio-político, com todas as vicissitudes inerentes à natureza das coisas.
Os mandamentos constitutivos da âncora fiscal hão de considerar os aspectos concretos e práticos da vida econômica e social, sobretudo no que respeita ao conteúdo dos consensos políticos estabelecidos na sociedade acerca das demandas que elegeu, isto é, daquilo que ela quer e pactuou deva ser feito, daí a importância fundamental da participação efetiva das instâncias políticas de decisão, especialmente as representativas, noutras palavras, ganha relevância o papel do Parlamento neste processo.
Considerada a estruturação constitucional do modelo governativo adotado entre nós, rotulado de tripartição, porém com nuanças especiais, como se teve a oportunidade de demonstrar antes, fundado em constitucionalistas qualificados, cabendo ao Poder Executivo impulsionar a direção política e administrativa da sociedade, pertence a este a iniciativa da proposição, inclusive demonstrando os elementos e dados econômicos disponíveis e apurados, que servirão de orientação e fundamento da proposta, bem assim como seus objetivos, claro que com a projeção temporal necessária, reconhecendo-se a inexistência de soluções mágicas e imediatas para os problemas enfrentados.
Não menos importante é à contribuição do Parlamento, que por sua própria natureza é o depositário da representação plural da sociedade, com o que é a instância decisória efetivamente relevante e fundamental para o ajustamento entre as demandas e as possibilidades, que vem a ser o grande dilema (das escolhas) neste quadro que se enfrenta. É importante ressaltar neste particular que o parlamento guarda real fidelidade à sociedade que o elege, embora em razão do chamado “efeito espelho”, nem sempre a sociedade e as instituições sociais aceitem com facilidade sua própria imagem, preferindo construir uma outra, idealizada e julgada melhor e mais perfeita, que só existe na imaginação e no desejo das pessoas.
Em apertada síntese, a âncora fiscal é o imperativo jurídico que tem por fim assegurar que a governança pública obedecerá os limites intransponíveis da realidade, os quais estão exatamente na capacidade contributiva da sociedade, que vai gerar os recursos necessários para a execução das políticas públicas implementadoras do atendimento das demandas sociais, deixando claro, que a escolha dessas demandas, sua escala de prioridades e os critérios de execução estão absolutamente dependentes da disponibilidade real de recursos da própria sociedade, sendo insensatez romper a barreira, e mais do que isso, abrir o espaço para toda a sorte de problemas piores e mesmo o agravamento severo dos existentes.
Na verdade, a âncora há de enfrentar o binômio déficit/dívida e, exatamente por isso, precisa deixar claro como fazê-lo. Sendo este o objetivo principal e finalidade mais importante, o enfrentamento de que se trata precisa ser considerado na sua real dimensão, isto é, não comporta nenhuma espécie de negacionismo (faz parte dos dados reais dos quais insistentemente se faz referência), diversamente, precisa que o fato seja reconhecido, imposto à governança pública o planejamento e mesmo a execução de medidas e providências (sempre ao longo do tempo) voltadas à redução progressiva, tanto de um, quanto de outro.
As tentativas de correção de rumos até aqui têm sido a de comprimir gastos, responsabilizar agentes públicos, sempre enfatizados aos gastos relativos à pessoal no serviço público e às despesas previdenciárias (aposentadorias e pensões). Não se questiona a validade e relativa eficácia de tais providências, porém, se tem claro que enfocam muito mais os sintomas do que as causas, na medida em que não visitam o ponto central da questão (na visão que se tem), que está exatamente nas escolhas políticas relativas à ação estatal.
O que se convida a discutir ao tratar do tema “âncora fiscal” é exatamente a necessidade imperiosa de colocar em discussão o problema das escolhas políticas, porquanto é a partir delas que se pode cogitar daquilo que se chama (comumente) de “tamanho do Estado”, que ao fim e ao cabo determina o volume dos gastos públicos, sendo o ponto de eclosão dos fatores geradores de déficit e de endividamento público, exatamente porque, quando as escolhas políticas de governo, determinando a ação de estado e governo, desconsideram os dados reais da economia real que oferece a capacidade contributiva da sociedade e dos indivíduos, a consequência fatal e inelutável é o desencontro permanente entre recursos disponíveis e despesas realizadas, do que resulta sempre o binômio déficit/dívida, que oscila para cima ou para baixo, mas permanece sempre por um período de tempo em muito superior ao razoável, trazendo toda uma sequência de problemas e dificuldades de gestão e de bem estar social, sobejamente conhecidas de todos.
Neste pequeno escorço que se faz, defende-se que é imperativo a existência de um sistema normativo assecuratório, no mínimo de um caminho real e seguro na direção do equilíbrio fiscal, o regramento impositivo dos critérios de fixação de limitações, bem assim como de mecanismos de correção adequados e tempestivos de rumos no processo, o que vem a ser a “âncora fiscal”.
- Equilíbrio das contas públicas
É assente que o equilíbrio das contas públicas tem papel fundamental para a confiança da sociedade na ação estatal, especialmente dos agentes econômicos, o que vem a ser fator de dinamização do processo econômico, trazendo o desenvolvimento e o crescimento da economia, ao mesmo tempo em que viabiliza a redistribuição da riqueza para a cidadania, com a progressiva inclusão humana no universo da promoção social e do bem estar.
Ricardo Lobo Torres12 já observava que:
O princípio do equilíbrio orçamentário significa que a lei anual deve ser equalizada em suas receitas e despesas. A CF não o consigna expressamente, embora o recomende em diversos dispositivos.” E com certo desalento, observa: “O princípio do equilíbrio orçamentário, ainda que inscrito no texto constitucional, é meramente formal, aberto e destituído de eficácia vinculante: será respeitado pelo legislador se e enquanto o permitir a conjuntura econômica, mas não está sujeito a controle jurisdicional.
O principal instrumento de gestão, avaliação e controle da vida financeira do Estado é o Orçamento Público, acerca do qual o já citado Aliomar Baleeiro13 comentando leciona:
Os orçamentos documentais expressivamente a vida financeira de um país ou de uma circunscrição política em determinado período, geralmente de um ano, porque contém o cálculo das receitas e despesas autorizadas para o funcionamento dos serviços públicos ou para outros fins projetados pelos governos.” Mais adiante prossegue arrematando: “Nos Estado democráticos, o orçamento é considerado ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza ao Poder Executivo, por certo período e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei.
Com fundamento na posição de Baleeiro acima mencionada Marcus Abraham vai além, conceituando o “orçamento público como sendo o instrumento de planejamento do Estado que permite estabelecer a previsão das suas receitas e a fixação das suas despesas para um determinado período de tempo.” O mais adiante com maestria pontua14:
Porém, mais do que um ato ou uma peça meramente contábil, utilizada para identificar os recursos financeiros a serem arrecadados e programar as despesas a serem realizadas, o orçamento público é um documento de natureza eminentemente política, uma vez que concretiza e revela as pretensões de realização e as prioridades e programas de ação da Administração Pública perante a sociedade, conjugando as necessidades e os interesses dos três Poderes, seus órgãos e entidades e seu funcionamento harmônico e independente.”
E arremata:
Trata-se, portanto, de um documento de conteúdo econômico e político – elaborado segundo as normas do Direito Financeiro e conforme as técnicas contábeis e financeiras – que se materializa em uma lei originária do Poder Executivo, analisada e aprovada pelo Poder Legisferante.
A partir do que se trouxe até agora, resta bem claro que a chave está em que a estimação das receitas (arrecadação, conhecida a real capacidade contributiva da sociedade) deve ser a baliza orientadora das escolhas da sociedade e do estabelecimento das suas prioridades, de sorte a que haja em tudo factibilidade. Eventualmente, e em circunstâncias conjunturais, determinadas e especiais, cabe, e até mesmo se impõe, o elastecimento das despesas para atender e fazer face a necessidades excepcionais (de diversas naturezas e espécies).
Desde logo deve ficar claro que a rigidez (excessiva por si mesmo), como observa Lobo Torres15: “Não pode a Constituição determinar obrigatoriamente o equilíbrio orçamentário, posto que este depende de circunstâncias econômicas aleatórias. Alguns economistas, entretanto, defendem a eficácia do princípio.”, não é adequada e está condenada ao fracasso, pois como antes mencionou-se, fatos da realidade determinam circunstâncias adversas que impõem o aumento de despesas, não raro de expressivo volume, em determinados momentos.
O que se vislumbra quando se trata de normas de estabilização (âncora fiscal) é que está há de contemplar e prever exatamente a possibilidade destes acontecimentos e, mais importante do que isso, estabelecer mecanismos capazes e apropriados para superar as dificuldades que surjam, inclusive com previsão temporal de recuperação.
Os traços fundamentais de sustentação desta legislação já existem na Constituição Federal vigente, devendo ser inserida no que a doutrina, tanto de Marcus Abraham como de Ricardo Lobo Torres, chama de Constituição Financeira (segmente especial do texto constitucional), que nas palavras de Lobo Torres16 vem a ser:
A Constituição Financeira vive no ambiente do pluralismo. Relaciona-se com todas as outras Subconstituições - |Política, Economia, Social, etc. Desdobra-se em uma pluralidade de subsistemas – tributário, orçamentário, etc. A Constituição Financeira, que é uma das Subconstituições do Estado Democrático e Social de Direito, divide-se um uma pluralidade de subsistemas, sendo os principais o tributário, o financeiro propriamente dito e o orçamentário.
Os três Subsistemas estão insculpidos na Constituição nos seus arts. 157 a 164; 75, 165ª 169.
No universo das normas gerais sobre finanças públicas, especialmente a contida no art. 163, estabelece a regulação da dívida pública, no inc, II e IV; determinando expressamente a sustentabilidade desta dívida, trajetória dela e planejamento da sua redução (inc.VIII):
Art. 163. Lei complementar disporá sobre:
(...)
II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo Poder Público;
(...)
IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública;
(...)
VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
(...)
VIII - sustentabilidade da dívida, especificando:
a) indicadores de sua apuração;
b) níveis de compatibilidade dos resultados fiscais com a trajetória da dívida;
c) trajetória de convergência do montante da dívida com os limites definidos em legislação;
d) medidas de ajuste, suspensões e vedações;
e) planejamento de alienação de ativos com vistas à redução do montante da dívida.
(...)
Considerada a repartição de competências e atribuições entre os chamados Poderes do Estado, nos termos do art. 165, CF, o Poder Executivo, a quem cabe a iniciativa de dirigir politicamente o processo governativo, com proposições e ações concretas, consolidando-as no diálogo político com o Poder Legislativo, com a obtenção da aprovação deste, tem o poder-dever de propor ao legislativo o que podemos chamar de tripé da organização jurídica do Orçamento, através de três diplomas: O Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei do Orçamento Anual, com o perfil jurídico estampado expressamente nos parágrafos 1º a 8º do art. 165, já referido:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
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- 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
- 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, estabelecerá as diretrizes de política fiscal e respectivas metas, em consonância com trajetória sustentável da dívida pública, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
- 3º O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária.
- 4º Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.
- 5º A lei orçamentária anual compreenderá:
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I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
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- 6º O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.
- 7º Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.
- 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.
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(...)
É interessante e esclarecedor o ensinamento de Marcus Abraham acerca do citado art. 165, com o qual se concorda inteiramente17:
Determina o art. 165 da Constituição que as leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I – o plano plurianual; II – as diretrizes orçamentárias; III – os orçamentos anuais. O primeiro seria um planejamento estratégico de longo prazo. O segundo o planejamento operacional de curto prazo. E o terceiro, a concretização dos planejamentos em uma lei de realização.
Tem-se a compreensão de que a Âncora Fiscal, corpo normativo específico de limitação à discricionariedade governamental na gestão financeira, tem por escopo garantir meios concretos e objetivos para a contenção de desvios e excessos, mesmo aqueles que venham de fatos excepcionais, conduzindo, forçosamente à retomada do rumo correto.
A Lei Complementar n. 101/2000 (que já superou a maioridade dos 21 anos) trouxe uma contribuição de alta relevância para a gestão pública, especialmente a financeira, particularmente se considerado o contido no §1º do seu art. 1º: “pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnam riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento das metas de resultados entre receitas e despesas e a a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.”
A respeito Regis Fernandes de Oliveira18 observa: “A ação planejada pressupõe a identificação de objetivos, com o traçado dos rumos a seguir. Não deve haver mais a improvisação, o amadorismo, o “achismo”. Impõe-se que seja apontado o objetivo e que se fixem rumos e caminhos a seguir. Deve estar presente um procedimento para o atingimento dos fins.”)
A experiência, todavia, tem revelado não ser suficiente. Houve a edição da instituição constitucional do “teto de gastos”, que teve papel importante, foi útil nas circunstâncias e no tempo em que foi editada, todavia, com a recente crise da “Pandemia COVID 19” e Guerra da Ucrânia, mostrou inadequação, estando em curso, agora, um substituto, exatamente, a “Ancora Fiscal”, cujo perfil e conteúdo ainda está em curso a discussão, estando, de certa forma em aberto.
Diante das considerações aqui feitas, pode-se considerar que as regras das quais se cogita devem estar inseridas no texto constitucional, exatamente como forma de assegurar a necessária estabilidade, duração no tempo, quando nada para possibilitar a avaliação mais ponderada dos resultados obtidos, até mesmo para eventuais aperfeiçoamentos e correções que se façam necessárias.
Tecnicamente, um dos meios de ancoragem pode ser a inserção obrigatória na Lei do Plano Plurianual e, em desdobramento deste, na Lei de Diretrizes Orçamentárias e, por derradeiro, como desdobramento desta na Lei Orçamentária Anual, dos números relativos à redução progressiva da dívida e do déficit, em cada período, especialmente, no período anual, de sorte a que se tenham um horizonte temporal nítido, com mensurabilidade dos resultados, e os rumos das trajetórias de ambos.
Igualmente importante é que também se enfrente, de alguma forma, o problema do engessamento orçamentário, materializado na fixação constitucional de parcelas da receita à finalidade específicas, cuja importância não se discute, mas os fatos têm demonstrado que um planejamento mais rigoroso, aferível e controlável adequadamente responderá melhor aos objetivos do que a destinação pura e simples de determinado volume fixo de recursos financeiros.
Outro aspecto a considerar é a ancoragem das contas públicas das unidades federativas, isto porque as contas públicas nacionais, incluindo-as obrigatoriamente, precisam considerar equilíbrio fiscal de estados e municípios, alcançar a todo o setor público.
Noutras palavras, a Âncora Fiscal precisa significar a fixação de objetivos concretos, metas e estágios de superação de déficit e dívida, de sorte a mantê-los em patamares tais que não comprometam a confiabilidade e solvência da ente público, mais do que isso, estimulem o aumento da confiança na atuação estatal (em sentido geral do termo), para tanto prevendo sanções compatíveis e suasórias para os agentes públicos, mantendo-os no caminho correto a seguir, conforme o estabelecido na ordem jurídica.
O que se pretendeu foi contribuir para a discussão do tema, aportar elementos que nem sempre tem a conveniente observação, oferecer ponderações que possam ajudar em dar substância a tão relevante assunto, que é do interesse geral da sociedade.
5. Bibliografia
BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República, [2023]. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado.htm. Acesso em março. 2023;
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1 SOUZA FRANCO. Antonio L., Finanças Públicas e Direito Financeiro, ed. Almedina, Coimbra, 2015, p.4 e 13
2 Etudier les problèmes financers sans inquiéter des buts sociaux poursuivis para les governants au Moyen de ces institutions, ou de leurs conséquences Sociales, c’est lá une conception étriquée de la Science des finances. La Science des finances est essenciallement une Science sociale. (JÉZE, Gaston. Cours Élémentaire de Science des finances et de Législation Financière Française. Ed. Éditions La Memoire du Droit, Paris, 2013, p.9)
3 FERNANDES DE OLIVEIRA, Régis. Curso de Direito Financeiro, ed. Thomson Reuters, Revista dos Tribunais, 2015, p.199
4 BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. Ed. GenFORENSE, RJ, 2012, p.4
5 Loeweinstein, Carl, Teoría de la Constitución, Ariel, Barcelona, 1970
6 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. Ed. Saraiva, SP., 2012, p. 164 e s.
7 RAMOS TAVARES, André. Curso de Direito Constitucional, ed. Saraiva, SP., 2022, p.925
8 “a decisão política formadora ou fundamental (determinação política); a execução da decisão (execução da política) e o controle político (controle da política)”
9 op.cit.p.5
10 op.cit.pp.164-165
11 op.cit.p.5
12 LOBO TORRES, Ricardo. Curso de Direito Financeiro e Tributário, ed. Renovar, RJ, 2012. pp.123-124
13BALEEIRO, Aliomar. op.cit. p.525
14 ABRAHAM, Marcus. Curso de Direito Financeiro Brasileiro. Ed. GenForense. RJ.2022. pp.252-253
15, op.cit. 124
16 op.cit.40
17 ABRAHAM, Marcus. Op. cit.p.280
18 OLIVEIRA, Régis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro, op.cit.p.728