O
Presidente Jair Bolsonaro chegou a anunciar o aumento do IOF para compensar a perda de arrecadação com a prorrogação dos incentivos fiscais às empresas localizadas nas áreas da SUDAM e SUDENE, com extensão do benefício fiscal para as unidades produtivas situadas na área da SUDECO. Essa medida, a exemplo de outras, danosas à economia nacional, foi aprovada pelo Congresso Nacional nos estertores da Sessão Legislativa encerrada em 22 de dezembro de 2018. A partir de 2 de fevereiro de 2019 nova sessão Legislativa terá início com 2/3 dos membros do Parlamento Nacional renovado, pelo que o pacote de medidas econômico-financeiras aprovadas pelo antigo Parlamento, a toque de caixa, padece dos vícios da ilegitimidade.
Para compensar o rombo de cerca de 9,3 bilhões ao longo da vigência desses benefícios, discutíveis sob o ponto de vista de sua eficiência no reaquecimento da economia naquelas regiões do País, sem a imprescindível expansão da infraestrutura a cargo do governo federal, o Presidente Bolsonaro anunciou o aumento do IOF. E em aparente contradição anunciou, também, a redução da alíquota máxima do IR de 27,5% para 25%. Enquanto isso, o Ministro da Fazenda, Paulo Guedes, declarava que a carga tributária acima de 20% do PIB “é o quinto dos infernos”.
Todavia, tanto o aumento do IOF, como também, a redução do IR foram prontamente desmentidos por dois de seus subordinados: Marcos Cintra, Secretário da Receita Federal, e Onyx Lorenzoni, Ministro Chefe da Casa Civil, sob o fundamento de que o equilíbrio das contas públicas já estava assegurado, porque os gastos de 755,5 milhões já estavam previstos na LOA de 2019, isto é, considerados na estima de receitas na LOA [1].
O que é grave neste início de governo é que nenhum dos auxiliares técnicos do Presidente foi capaz de distinguir noção elementar de tributos arrecadatórios e de tributos regulatórios. Por conta disso, o novo Presidente que se elegeu sob uma das bandeiras – a de respeito às leis e às normas constitucionais – esteve a um passo de cometer o primeiro atentado à Lei Magna do País, na mesma linha dos governantes anteriores.
Como imposto regulatório que é, o IOF, na verdade, desdobrado em quatro diferentes impostos – imposto sobre operações de crédito; imposto sobre operações de câmbio; imposto sobre operações de seguro; e imposto sobre operações relativas a valores mobiliários –, pode ter suas alíquotas reduzidas ou majoradas por Decreto do Executivo, porém, “nas condições e limites estabelecidos em lei’, conforme preceituado no § 1º, do art. 153 da CF.
A Lei nº 8.894/94 fixou o limite máximo de 1,5% para as operações de crédito e títulos e valores mobiliários (art. 1º), e de 25% sobre o valor da liquidação da operação de câmbio (art. 5%), porém, foi absolutamente silente quando à operação de seguro, o que torna inaplicável sob o ponto de vista jurídico-constitucional a majoração do IOF em relação às operações de seguro, pois a Lei sequer estabeleceu condições para o exercício da faculdade conferida ao Executivo, abrindo uma exceção condicionada ao princípio da legalidade tributária. Para as demais hipóteses a Lei nº 8.894/94 referiu-se à necessidade de assegurar os “objetivos das políticas monetária, cambial e fiscal”.
Consoante já escrevemos, não basta invocar a necessidade retro mencionada. A ausência de motivação expressa a comprovar a necessidade de alterar as políticas de crédito, de seguro, de câmbio e de valores mobiliários pelo repentino advento de uma conjuntura interna ou internacional, convola o imposto regulatório em um mero imposto arrecadatório, hipótese em que se torna “indispensável a apresentação de uma proposta legislativa prevendo a majoração do imposto, em obediência ao princípio da legalidade tributária, que não pode ser contornada por vias oblíquas” [2]
O uso confessado do aumento do IOF, para fins de estabelecer o equilíbrio das finanças públicas, rompido pela dispensa legal de arrecadação compulsória de tributos constitucionalmente previstos e regulados em nível infraconstitucional, representa um autêntico ato de impropriedade administrativa, nos precisos termos do inciso I, do art. 11 da Lei nº 8.429/92, punível com pena de ressarcimento do dano, perda de função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos e pagamento da multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente público (art, 12, inciso III).
Nos governos Lula e Dilma inúmeras ADIs foram propostas contra Decretos nºs 6.339/08, 6.345/08, 8.175/13 e 8.392/15 que majoraram as alíquotas do IOF [3]. Infelizmente a demora no julgamento das ações processadas sob o rito do art. 12 da lei de regência (sem apreciação da medida cautelar) prejudicou o objeto das demandas tendo em vista o retorno das alíquotas ao percentual original, antes do exame do mérito da causa pelo STF. Se as ADIs tivessem sido convoladas em ADPFs já teríamos, de há muito, uma posição firme da Corte Suprema acerca dos desvios de finalidade do IOF, que não é, e nunca foi um imposto de natureza arrecadatória. Sem uma firme jurisprudência do STF o princípio da legalidade tributária continuará não propiciando a necessária segurança jurídica aos contribuintes que podem ser surpreendidos, a qualquer momento, com a majoração de tributos regulatórios [4].
Concluindo, para o sucesso do novo governo o Presidente precisa acercar-se de pessoas experientes no setor público que tenham uma visão global da realidade nacional, para preconizar implementação de medidas à médio e longo prazos, sem se apegar a providências imediatistas, como aumento da contribuição previdenciária, a exemplo do que fizeram os míopes governantes estaduais e municipais [5]. Pessoas de curta visão, na realidade, são pessoas individualistas que só sabem pensar no presente para benefício próprio e de seus familiares e amigos bajuladores, sem a largueza de pensamento dos coletivistas que objetivam a construção de dias melhores para as gerações futuras. Essas ações não dão visibilidade, nem projetam seus autores na mídia, mas, são absolutamente necessárias para livrar o País de contínuos remendos, para cobrir as feridas que se abrem com frequência cada vez maior [6].
Por outro lado, o Presidente Bolsonaro, que está imbuído das melhores das intenções representando as lídimas aspirações do povo que sofreu por longos 13 anos de desgoverno e dilapidação do patrimônio público, para dizer o mínimo, precisa nomear alguém que possa desempenhar, com zelo, competência e eficiência o papel de interlocutor político-social, para uniformização de linguagem na comunicação social. Deixar que cada um fale a sua maneira, dentro de uma visão parcial da realidade nacional, desautorizando a fala do chefe de governo, não será um bom indicador para uma gestão pública responsável e eficiente, nos limites legais e constitucionais. O governo como um todo deve funcionar como uma orquestra, sob a regência de um único maestro.
[1] A pergunta é: de onde foram tirados esses 755,5 milhões? Seguramente das despesas de capital, já que as despesas correntes, aonde de insere as despesas com pessoal, irá crescer com a derrubada da proibição de aumento salarial em 2019 pelo STF. E mais, de conformidade com o art. 14 da LRF, caput, não basta demonstrar que a renúncia fiscal foi considerada na estimativa de receitas na LOA, sem comprovação de que não afetará as metas fiscais previstas na LDO. É preciso que a renúncia venha acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes e atender ao disposto na LDO. Tudo indica que no futuro haverá aumento tributário de conformidade com o disposto no inciso II, do art. 14 da LRF. A questão é simples: se alguém deixar de pagar ou pagar menos, por causa do incentivo fiscal que recebeu legalmente, outro alguém deverá pagar mais, sob pena de deterioração do serviço público essencial que já está muito ruim.
[2] Cf. nosso Direito financeiro e tributário, 27. ed.. São Paulo: Atlas, 2018, p. 452.
[3] Dentre outras as ADIs nºs 4002 e 4004.
[4] O imposto de exportação, o imposto de importação e o IPI, também, são tributos de natureza regulatória que podem ter suas alíquotas alteradas por Decreto. Porém o uso da faculdade excepcional do Executivo em relação a esses impostos encontra uma barreira nos órgãos internacionais de que participa o Brasil, como é o caso da OMC. Daí a majoração por Decreto de apenas do IOF que não interfere diretamente no comércio internacional.
[5] É preciso muito mais do que a simples “despetização” de que falou o Ministro Onyx Lorenzoni. Os cérebros devem ser aproveitados independentemente da ideologia, desde que submissos às orientações do novo governo. O desempenho eficiente dos subordinados depende de habilidade de atuação de seus chefes. Noções como ética, moralidade pública e eficiência no serviço público pairam acima das ideologias.
[5] Se há trinta anos tivéssemos feito a Reforma Previdenciária com a unificação do regime privado/público e deixando para a lei complementar a fixação da idade limite para aposentadoria, de conformidade com a variação da expectativa de vida, sem violar ato jurídico perfeito, nem ferir o direito adquirido, como fizeram as últimas reformas, hoje, estaríamos bem próximo da época em que iria ter início as aposentadorias sob as novas regras. Quem ingressou no funcionalismo após Reforma Previdenciária o fez de forma consciente, sabendo que não poderá aposentar-se com os vencimentos integrais do cargo ou da função pública. Isso se chama Estado Democrático de Direito onde ninguém é surpreendido pelo advento de leis novas, sem retroação de seus efeitos para atingir situações consolidadas no passado, ou os direitos adquiridos a serem usufruídos no futuro.