Sumário: 1- Exigência constitucional para criação de fundos. 2 - Do fundo partidário. 3 -Conclusões.
1 - Exigência constitucional para criação de fundos
Fundos significam reservas de certas receitas públicas para realização de determinados objetivos ou serviços de interesse público. Representam uma exceção ao princípio de tesouraria pelo qual todas as receitas são recolhidas ao Tesouro donde somente saem em forma de despesas consignadas na lei orçamentária anual1. Daí a imprescindibilidade do mecanismo especial de fiscalização e controle da utilização das verbas componentes de um fundo.
Com o advento das Constituição de 1988 nenhum fundo pode ser criado sem prévia aprovação por lei complementar que estabeleça as condições e funcionamento dos fundos. É o que prescreve o seu art. 165, § 9º, II:
“ 9º Cabe à lei complementar:
...
II – estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta, bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.”
O que significa normas para estabelecer condições para instituição de fundos? Significa estatuir em nível geral e abstrato as hipóteses de instituição de fundos. Somente nas hipóteses previstas na lei complementar pode o legislador ordinário estabelecer concretamente os fundos: fundo educacional, fundo partidário etc.
E o que significa normas para o funcionamento de fundos? Significa previsão em nível abstrato e genérico de mecanismos de controle e fiscalização da utilização dos recursos financeiros dos fundos.
Para conferir obrigatoriedade de elaboração dessa lei complementar, o legislador constituinte original extinguiu, sob condição e com ressalvas, todos os fundos então existentes prescrevendo no art. 36 do ADCT:
“Os fundos existentes na data da promulgação da Constituição, excetuados os resultantes de isenções fiscais que passem a integrar patrimônio privado e os que interessem à defesa nacional, extinguir-se-ão, se não forem ratificados pelo Congresso Nacional no prazo de dois anos.”
Segundo escrevemos, nenhum dos 331 fundos existentes, dos quais 115 deles mantidos pelos recursos das estatais (dentre eles, os cinco maiores: a Previ, a Petros, a Funcef, a Sistel e a Centrus ligados, respectivamente, ao Banco do Brasil, à Petrobrás, à Caixa Econômica Federal, à Embratel e ao Banco Central) foi ratificado pelo Parlamento Nacional, mas, todos eles continuam vigorando, e o que é pior, outros vêm sendo criados sem previsão na lei complementar que vem sendo convenientemente ignorada pelo legislador nacional2 . É o mesmo que instituir impostos sem prévia definição de seu fato gerador em lei complementar, como vêm ocorrendo em relação ao ITCMD e IPVA, onde cada estado estabelece as alíquotas que bem entender. No caso do IPVA vem provocando guerras fiscais entre os estados.
É verdade que a Lei nº 4.320/64, que traça normas gerais de direito financeiro, foi recepcionada pela Constituição de 1988 naquilo que não contrariar as disposições constitucionais, dentre as quais os arts. 71 a 74 que dispõem sobre fundos especiais. Mas, esses artigos “não estabeleceram as condições para a instituição e funcionamento dos fundos, por isso foram considerados extintos sob condição aqueles existentes na data da promulgação da Constituição de 1988 (art. 36 do ADCT)3".
De fato, o art. 74 da Lei nº 4.320/64 limita-se a prescrever:
“A lei que instituir fundo especial poderá determinar normas peculiares de controle, prestação e tomada de contas, sem, de qualquer modo, elidir a competência específica do Tribunal de Contas ou órgão equivalente”.
Onde as hipóteses de instituição de fundos? Onde as normas de controle dos fundos? Não é a lei ordinária que poderá determinar normas peculiares de controle, mas é a lei complementar que deverá instituir essas normas a serem obedecidas nacionalmente pelos legisladores ordinários.
São, pois, inconstitucionais todos os fundos existentes e nenhum deles pode ser criado sem que antes o Congresso Nacional aprove a lei complementar referida no inciso II, do § 9º, do art. 165 da CF.
2 - Do fundo partidário
Este fundo é formado majoritariamente com os recursos orçamentários da União na forma do art. 38 da Lei nº 9.096/95. Para o ano de 2018 ele foi contemplado com 1,7 bilhão. Não fosse a pressão da sociedade civil, concentrada na Fecomércio que propunha a extinção do financiamento público de campanha substituindo-o pela doação de pessoas físicas e jurídicas, esse fundo teria superado a casa dos 4,5 bilhões.
Além de inconstitucional, esse fundo é inútil para o fim a que se destina, conforme se demonstrará com base nas informações contidas no Jornal O Estado de São Paulo4.
O próprio título dado pelo O Estado já demonstra a falta de critérios para a distribuição do dinheiro público aos candidatos que chegaram a quase 9 mil. Aliás, para as eleições proporcionais sequer em tese é possível cogitar de um critério objetivo para distribuição, entre candidatos, de verbas públicas repassadas a partidos políticos de conformidade com os votos por eles recebidos nas eleições imediatamente anteriores. Mas, examinemos como foram distribuídos os 1,7 bilhão:
a) Menos da metade (44,7% receberam o dinheiro público para suas campanhas);
b) Dentre os que receberam o dinheiro público apenas 11,62% se elegeram;
c) Os candidatos a deputados consumiram 46% dos recursos do fundo;
d) Os candidatos do PSL que se elegeram sem ajuda do dinheiro público somaram 37 deputados e 3 senadores, sendo que outros 16 candidatos eleitos pelo partido de Jair Bolsonaro contaram com a ajuda do dinheiro público.
e) Cada um dos 81 candidatos ao Senado recebeu ajuda financeira do Estado em pelo menos 1 milhão, porém, foram eleitos apenas 26 deles;
f) Dilma Rousseff, que teve o mandato presidencial cassado, mas, com direitos políticos preservados, foi quem mais recebeu dinheiro público: a espantosa soma de 4 milhões; foi estrondosamente rejeitada pela cidadania ficando em quarto lugar, contrariando a mídia que a dava como eleita com votação expressiva. A cidadania completou o que faltou no julgamento do impeachment e derrotou a falsa mídia que tanta conturbação trouxe nessas eleições com a criação de um candidato inelegível, cumprindo pena de prisão por crime de corrupção e lavagem de dinheiro. Outros 20 senadores que tentaram a reeleição financiada por dinheiro público fracassaram, dentre eles, o combativo e eficiente senador pelo MDB-RR, Romero Jucá. Faltaram-lhe apenas 426 votos. O senador Jucá atribuiu sua derrota à operação Lava Jato e à invasão venezuelana que criaram uma conjuntura muito difícil para ele.
Em uma eleição pautada pelo restabelecimento da ética na política, ante a proliferação dos crimes de corrupção e de lavagem de dinheiro, envolvendo parcela ponderável da classe política, o dinheiro público esbanjado não surtiu os mesmos efeitos de outrora. A cidadania conseguiu renovar mais da metade da composição na Câmara dos Deputados com predomínio de candidatos jovens. Só não houve renovação maior por causa dos “currais eleitorais” formados por milhões de beneficiários de programas de inclusão social que, na verdade, lhes fecham o horizonte não lhes dando oportunidade de ascensão econômico-social. O sistema educacional invertido e pervertido, mantido ao longo do tempo pelos detentores do poder político do Estado, não permite aos humildes beneficiários desses programas sociais enxergar o futuro. Na realidade, eles não são beneficiários, mas, vítimas dessa política pública exclusivamente paternalista para manter o controle do voto popular à custa da miséria da população, sem possibilidade de acesso ao sistema educacional adequado.
3 - Conclusões
As eleições do dia 7 de outubro demonstraram a desnecessidade e a inutilidade do emprego de dinheiro público para propiciar a todos igualdades de condições para concorrer ao pleito, um falso discurso convenientemente mantido por aqueles beneficiários maiores do fundo partidário, normalmente, pessoas abastadas financeiramente.
A falácia desse discurso salta aos olhos. Ainda que distribuído igualitariamente os recursos públicos, entre todos os candidatos, coisa que nunca ocorreu até hoje e jamais acontecerá no futuro, a desigualdade econômico-financeira entre os milhares de candidatos sempre existirá, porque a sociedade brasileira é heterogênea em termos de poder aquisitivo. Os candidatos ricos receberão um plus, desequilibrando a equação utopicamente pretendida.
1 - Cf. nosso Direito financeiro e tributário, 27. ed. São Paulo: Atlas, 2018, p. 116.
2 - Cf. nossa ob. Cit. p. 115.
3 - Cf. nossa ob. cit., p. 118.
4 - Fundo abasteceu menos da metade dos candidatos, A 10/Política/ sexta-feira, 12 de outubro de 2018.
SP, 15-10-18.
Kiyoshi Harada - Acadêmico perpétuo da Academia Paulista de Letras Jurídicas ocupando a cadeia nº 20 (Ruy Barbosa Nogueira).