A Reforma Tributária virou uma panacéia para curar todos os males das finanças públicas desorganizadas e quebradas, com crescimento astronômico dos déficits primário e nominal nos últimos anos.
O segredo para equilibrar as contas públicas e manter o equilíbrio permanente é muito simples: não gastar mais do que as possibilidades da receita pública; situar as despesas públicas dentro do PIB, o que se consegue mediante cumprimento rigoroso das normas legais de natureza orçamentária (PPA, LDO e LOA) tuteladas pela Lei de Responsabilidade Fiscal que, na prática, transformou-se em Lei de Irresponsabilidade Fiscal. Nenhum governante é responsabilizado criminalmente pelos seguidos desmandos orçamentários, apesar da tipificação dos crimes contra as finanças públicas nos artigos 359-A a 359-H do Código Penal. Crimes de responsabilidade, na verdade, infrações político-administrativas, (art. 85, VI da CF e art. 10 da Lei nº 1.079/50), também, não são levados em conta a não ser em casos excepcionais de ingovernabilidade do País, quando se impõe a interrupção do mandato presidencial. No mais, a LOA é patentemente infringida diariamente sem que nada aconteça.
A Reforma Tributária vem sendo invocada, durante décadas, a pretexto de simplificar o Sistema Tributário Nacional vigente e aumentar a capacidade produtiva do País, sem que, na verdade, não tivesse objetivo outro que não seja o de aumentar a arrecadação tributária por meio de artifícios legislativos nebulosos, tendentes a encobrir a real carga tributária que pesa sobre os preços de mercadorias e de serviços.
Assim é que os tributos indiretos – ICMS, IPI, ISS e Contribuições Sociais –
têm uma alíquota real bem superior àquela legalmente prevista. Só a título ilustrativo o ICMS de 18%, calculado por dentro resulta em uma alíquota real de 21,95% acusando uma diferença de 3,95% que não é percebida pelo contribuinte, nem pelo consumidor que acaba arcando com o ônus do encargo tributário, por força do fenômeno da repercussão econômica.
É assim que a carga tributária de 21% do inicio da década de 90 foi crescendo para 26%, 28%, 30%, 32% e 35% de hoje. A cada tentativa de Reforma há um aumento tributário! A atual carga tributária real gira em torno de 54% do preço das mercadorias e dos serviços, o que faz do Brasil o país que mais tributa no planeta, para financiar uma das maiores corrupções do mundo. Quanto maior a facilidade de arrecadação, por via de instrumentos legislativos truculentos para vencer a resistência dos contribuintes, maior é o desperdício de verbas públicas. Diz o ditado popular: dinheiro ganho sem suar é dilapidado com facilidade.
O atual quadro desastroso em termos de imposição tributária é fruto do falacioso discurso da Reforma Tributária para o fim de “simplificar o Sistema Tributário e diminuir o peso da imposição”. Essa expressão não mais representa o sentido etimológico da palavra. A simplificação significa exatamente o oposto: a complicação e a dubiedade, para dizer o menos. A diminuição do peso da imposição significa, na realidade, o aumento da carga tributária.
Dizemos isso com tranqüilidade de quem tem participado dos debates sobre o assunto, desde o inicio da década de 90, participando de inúmeras comissões para discussão de propostas apresentadas pelo governo perante várias instituições civis, públicas e privadas, inclusive, participando de audiências públicas na Comissão Especial de Reforma Tributária na Câmara dos Deputados.
Nenhum dos projetos discutidos foi para frente, por absoluta falta de vontade política do governo, resultando todas eles em mini pacotes ou em pacotões tributários aumentando os tributos.
O atual projeto de Reforma apresentado pelo Deputado Luiz Carlos Hauly a pretexto de simplificar o Sistema Tributário, em que pese as suas boas intenções, complica tudo ao misturar tributos arrecadatórios com tributos regulatórios, colocando-os sob a regência de um imposto de base expandida com a denominação de IVA, inserido na competência impositiva da União, mas figurando os Estados como sujeitos ativo desse imposto gigantesco. Conseguiu com uma só canetada desfigurar a Federação Brasileira, de um lado, e de outro lado, concentrar uma quantidade enorme de tributos sob a denominação de IVA a ser tributado por dentro. De IVA só tem o nome. Ele mantém os mesmíssimos defeitos do atual ICMS que adota um regime de tributação nebuloso que mascara o real peso da imposição tributária e motivo de demandas judiciais intermináveis. Quando se pacifica um aspecto dessa tributação por dentro, logo se inicia a discussão de outro aspecto ligado a esse imposto que adota um regime de tributação retrógrado banido do mundo moderno pelos demais países.
A tão falada simplificação tributária não pode implicar afronta ao princípio federativo que assegura a autonomia e a independência dos entes federados. Se a forma do Estado Brasileiro fosse a de um Estado unitário, e não um Estado composto, poder-se-ia até admitir o chamado imposto único idealizado pelo economista Marcos Cintra que vem insistindo na sua implantação ao longo de décadas. A descentralização do poder por espaços regionais é próprio do Estado Federado. E o poder de tributar é uma parcela do poder estatal como um todo. A Federação Brasileira não tão simples. Ela é ímpar no mundo com a coexistência de três esferas políticas juridicamente parificadas. Assim, incogitável é a verticalização do poder de tributar.
Uma verdadeira Reforma Tributária só pode ser feita por meio de uma Assembléia Nacional Constituinte, para a justa distribuição do poder impositivo às três esferas políticas, mas, isso jamais acontecerá porque os atuais detentores de mandatos parlamentares não irão abrir mão de continuar remendando os textos constitucionais. E uma Reforma Tributária comandada pela União, detentora da maior fatia do bolo tributário, nunca poderia resultar em uma justa alteração do principal meio de obtenção de receitas públicas.
Daí porque é factível apenas a aprovação de emendas pontuais para tornar simples, transparente e de fácil compreensão do Sistema Tributário Nacional, como as preconizadas no capítulo 19 da nossa obra1 .
A título exemplificativo citemos três das sugestões feitas: (a) a proibição de utilização da medida provisória na seara do Direito Tributário, por implicar violação do princípio da legalidade tributária, além de contribuir para a diminuição do dinamismo caótico da legislação tributária que vem sendo alterada da noite para o dia; (b) a proibição de incluir o valor do tributo na sua própria base de cálculo e na de outros tributos, por implicar eleição do próprio tributo como fonte material de tributos causando demandas de toda espécie, responsáveis por mais da metade das discussões judiciais de natureza tributária; e (c) a obrigatoriedade de a lei complementar definir o fato gerador das contribuições sociais, com o objetivo de colocar um ponto final em “n” impostos inominados mascarados de contribuição social, anulando parcialmente o princípio discriminador de rendas tributárias.
No mais, é só expurgar dos textos voltados ao Sistema Tributário Nacional (arts. 150 a 156), aqueles que não se revestem de conteúdos constitucionais.
O § 7º do art. 150, inserido pela Emenda nº 3/1993, por exemplo, é uma das monstruosidades legislativas que contraria o corpo e espírito do Sistema Tributário esculpido pelo legislador constituinte originário; criou um verdadeiro caos na seara do Direito Tributário confundindo até os cultos e experientes Ministros do STF que levaram mais de uma década para pacificar a jurisprudência em torno do correto entendimento do aludido § 7º introduzido por essa emenda espúria que trouxe inúmeros outros males na área do direito tributário. Esse § 7º até hoje vem causando transtornos aos contribuintes e aplicadores quanto à maneira de executar a decisão plenária do STF que ordenou a restituição ao ICMS pago a maior na operação de substituição tributária para frente.
Outrossim, no art. 155 deveriam ser expurgados dos textos constitucionais inúmeros incisos e letras do seu § 2º que definem normas concernentes ao ICMS.
No Texto Constitucional só deveriam figurar a repartição de competências tributárias e os princípios tributários deixando tudo o mais para a legislação infraconstitucional, concorrendo para o desafogamento do STF composto de apenas onze Ministros.
Feito o expurgo de normas constitucionais desnecessárias por não se revestirem de natureza constitucional, e com as emendas pontuais como sugeridas teremos um Sistema Tributário Nacional enxuto, simples e transparente que implicará um custo menor para sua operacionalização, de sorte a eliminar o atual contingente de inadimplentes e sonegadores. Isso fará com que a arrecadação cresça, possibilitando ao Estado reduzir a carga tributária devolvendo ao setor produtivo o oxigênio que hoje está faltando para aumentar o PIB.
O novo governo que terá início em janeiro de 2019 está sinalizando, desde já, o saneamento das finanças públicas de modo correto. Pela primeira vez, nessas últimas décadas, pretende-se a diminuição das despesas públicas com a redução dos atuais 28 Ministérios para 15. Confiemos que isso não fique apenas no discurso! Ao invés de buscar o equilíbrio financeiro apenas e tão somente pelo lado do aumento da receita tributária, como vem acontecendo rotineiramente, até para cobrir o rombo aos cofres públicos perpetrado por malfeitores incrustrados nos órgãos e instituições públicas, pensou-se na diminuição de despesas com a redução do tamanho do atual Estado paquidérmico que não mais cabe dentro do PIB.
Nada mais é preciso fazer, tornando inúteis e desnecessárias as emendas utópicas do tipo congelamento das despesas pelos próximos vinte anos, como se o mundo permanecesse inerte durante duas décadas.
Obtido o equilíbrio orçamentário, para sua manutenção, é preciso retirar cirurgicamente o mecanismo legal que permite a desmontagem da LOA, isto é, tornar expressa a proibição de quaisquer incentivos, isenções ou benefícios fiscais direcionados. Aliás, essa proibição está implícita no art. 151 do texto constitucional que proíbe os incentivos fiscais, ressalvados aqueles destinados a promover o equilíbrio socioeconômico entre as diferentes regiões do País. Para tanto, basta acrescentar no capítulo 1, do título VI da Constituição o princípio existente nas Constituições de outros Países, qual seja, de que “é dever de todos o pagamento de tributos.”
Não é possível continuar no atual círculo vicioso consistente no aumento da carga tributária seguido de exonerações tributárias por critérios até mesmo subjetivos (incentivos fiscais por encomendas) que redundam em um rombo anual de R$245 bilhões a serem cobertos por novos aumentos tributários que atingem virulentamente os contribuintes não alcançados pelos benefícios fiscais espúrios. É claro que isso violenta o princípio da isonomia tributária, incorrendo em afronta a um princípio tributário de magna importância. Só um cego não percebe o óbvio, ou, então alguém está enxergando demais e tirando proveito dessa situação anômala e injusta.
Os incentivos aos setores agrícola, industrial, comercial e de serviços hão de ser feitos por meio de verbas inseridas na LOA de forma pública e transparente, e não por meio de instrumentos tributários que devem manter a neutralidade na atividade econômica, ressalvados os impostos de natureza regulatória, nos limites permitidos pelos tratados bilaterais e multilaterais de que faça parte o Brasil.
Como se vê, a questão é bem simples, não havendo razão para tamanha gritaria em torno desse assunto o longo de mais de duas décadas como se fosse um parto da montanha. Não se faz reformas com gritos, nem com discursos demagogos, mas com inteligência, sabedoria, bom senso e acima de tudo com ética e boa fé.
SP, 5-11-18 - Kiyoshi Harada é jurista e professor
(1) Direito Financeiro e Tributário, 27ª edição. São Paulo: Ed. Atlas, 2018, p. 863 a 866.