Orçamento participativo e democracia representativa

Juca 64919Mestre em Direito Constitucional pela Universidade Federal do Pará – UFPA. Doutor em Direito das Relações Sociais pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo – PUC/SP. Doutor em Direito do Estado pela Universidade de São Paulo - USP. Livre Docente em Direito Financeiro pela USP. Pós Doutorado pela Universidad de Salamanca. Professor Titular da Faculdade Autônoma de Direito de São Paulo – FADISP nos Programas de Doutorado e Mestrado. Pesquisador da Fundação Nacional de Desenvolvimento do Ensino Superior Particular - FUNADESP. Juiz do Trabalho da 2ª Região, Titular da 14ª Vara do Trabalho de São Paulo. Membro da Academia Paulista de Magistrados e da Academia Paulista de Letras Jurídicas Sociedade Paulista de Direito Financeiro e da Sociedad Hispanobrasileña de Derecho Comparada..

 

Lauro Ishikawa - Mestre e Doutor em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo. Coordenador de Extensão e Professor das Faculdades Integradas Rio Branco. Coordenador Adjunto e Professor da Pós-Graduação Stricto Sensu (Mestrado e Doutorado) da Faculdade Autônoma de Direito de São Paulo - FADISP. Coordenador dos Cursos de Extensão do Centro Universitário das Faculdades Metropolitanas Unidas - FMU. Pesquisador da Fundação Nacional de Desenvolvimento do Ensino Superior Particular – FUNADESP. Advogado em São Paulo pertence a Sociedade Paulista de Direito Financeiro e a Sociedad Hispanobrasileña de Derecho Comparado.

 

REFLEXÕES INTRODUTÓRIAS

O assunto sobre o qual se fará algumas reflexões, Orçamento Participativo e Democracia Representativa, nos conduz de pronto a reconhecer a vinculação indissociável entre Orçamento e Democracia. Sendo este o nosso ponto de partida.

Com efeito, é assim. O Estado exerce a soberania que, embora de titularidade da sociedade e da cidadania, se lhe atribui concretizar. O exercício desta soberania, no que se considera como sendo a face interna dela porque produzindo efeito na e sobre a sociedade, particularmente no que respeita a função de governo, lança as sua bases no exercício de uma dimensão de poder, que é o poder financeiro, através do qual o Estado impõe aos indivíduos contribuições financeiras (obrigatórias), com o produto da qual desempenha suas funções, e, tudo isto, por óbvio precisa estar subordinado e condicionado ao Direito.

Ora, resta claro tratar-se de poder político, portanto, como tal, há de estar conformado com o direito como antes referido na concepção clássica a que se refere Zagrebelsky que observa:

“Com um concepto tal (formal) de estado de derecho, carente de contenidos, se producia, sin embargo, um vaciamento que omitia ló que desde el ponto de vista propiamente político-constitucional e, em cambio, fundamental, esto es, las funciones y los fines del Estado y la naturaleza de la ley. El calificativo de Estado de derecho se habria podido aplicar a cualquier situación em que se excluyese, en línea de principio, la eventual arbitrariedad pública y privada y se garantizase el respecto a la ley, qualquiera que ésta fuese”.

A questão posta desde logo é relativa ao conteúdo ou substancialidade, na qual a submissão à ordem jurídica implica na submissão ao direito com um determinado conteúdo ético, este sim capaz e indispensável a nutrir a ordem.

Com este conteúdo tem-se um Estado que não é fim em si mesmo, nem ente cujos interesses e vontades se confundem com os da sociedade, o que nos leva a revisita da conceituação de interesse público, que deve ser entendido muito mais como aquilo estabelecido no consenso democrático da sociedade do que naquilo fixado pelo Estado através do governo, o que nos levará, como se verá mais adiante, ao direito ao bom governo.

É interessante colacionar a esta altura o que observa à respeito o jurista Diogo de Figueiredo Moreira Neto:

“Administração Pública, enquanto função de um Estado que é subsidiário da sociedade, e não um conjunto de prerrogativas de um Estado Tutor, passa, com isso, a ser submetida não apenas ao tradicional crivo da legalidade, em que se demandava nada mais que a qualidade da eficácia, mas aos da licitude e da legitimidade, justificando-se, respectivamente, os reclamos pela moralidade e pela eficiência administrativas, que despontam como novos e robustos princípios constitucionais.”

Com efeito, razão lhe assiste. A vida financeira do Estado envolve o exercício de poder político fundado na soberania, naquilo que ousamos denominar de “face interna da soberania”, porque exercida sobre a sociedade, e, como tal, este exercício de poder há de estar submetido ao direito, em conformidade com ele. Mas, além disso, também deve estar em conformidade com a vontade da sociedade, voltando-se real e efetivamente ao cumprimento das escolhas da sociedade, portanto, ao atendimento das demandas estabelecidas pelo consenso social prevalecente, em acomodação e ajuste de interesses concorrentes.

Atender a tais demandas implica em ação real do aparato estatal, impõe encargos, deveres recíprocos, compartilhamento de responsabilidades e encargos; tudo isto tem como fundamento a solidariedade que embasa a organização social, no que concordamos inteiramente com Lapatza, que tomando o paradigma espanhol, observa:

“Esta Idea de solidariedad, se basa, al menos para mi, más em el puro altruismo, em la tozuda sospecha de que todos hemos contribuído – al menos, em el caso español, de forma indiscutible em los últimos cinco siglos – de um modo u outro (como consumidores, como empresários, como agricultores, como trabajadores, como inversores, etc.) a la riqueza de todos; y de la palabra pátria tiene la misma raiz de la palabra patrimônio (cfr. Corominas), um patrimônio común creado por todos, sobre el que todos tenemos ciertos derechos”

Noutras palavras, o exercício do poder político na dimensão financeira, que na idade contemporânea é substancialmente poder real, deve ir ao encontro da vontade da sociedade, não de seus governantes ou de núcleos detentores de poder, cabendo desde logo destacar ser este encontro fundamental a essência da legitimação do poder.

Isto porque se está entre os que, como o já citado Diogo Moreira Neto, entendem a democracia e a cidadania como substancialidade, como coisa essencial e capaz de operar efeitos e resultados, sendo, por isto mesmo, real. Neste aspecto, vale colacionar a reflexão do citado autor:

“Ora, uma democracia substantiva, para ser praticada, não pode depender apenas do sufrágio eletivo de representantes; exige, cada vez mais, uma decidida abertura a uma autêntica participação, com a derrubada dos remanescentes dos muros autocráticos, da Bastilha a Berlim, mas que, infelizmente, continuam ainda erguidos nas mentes dos estatólatras, que se revelam nas práticas governamentais anacrônicas e ilegítimas que, não obstante ironicamente rotuladas de “progressistas”, impõem altos custos e insegurança às transações econômicas e ao progresso dos povos.”

Refletir, como proposto, sobre a instituição do Orçamento Participativo e a Democracia (Representativa) está exatamente em perceber o elemento de legitimação do exercício real de poder político nesta dimensão ou expressão, sob pena de, tendo-o em arremedo caricatural, mascarar-se o decisionismo voluntarista e autoritário dos “salvadores” e “condutores iluminados” da vida social e política, que com o discurso de governarem para as massas (populismo) acabam por produzir efeitos contrários ou conflitantes com os interesses da grande maioria da sociedade.

Com efeito, é preciso fixar que a relação contemporânea Estado-Sociedade, tem caráter essencialmente dialogal e interativo. Não mais existe a hierarquia inquestionável do Estado sobre a sociedade, sendo esta dirigida cegamente por aquele cuja legitimidade meramente formal do sufrágio periódico autoriza a decidir por seus próprios critérios, interesses e valores. Ao contrário, na relação dialogal temos a sociedade balizando seus interesses predominantes, estabelecendo as suas escolhas, controlando o caminhar na direção dos objetivos que estipula, enquanto o Estado e o Governo reforçam a sua natureza instrumental de viabilizar este processo.

Assim, a atividade financeira estatal e o exercício do poder financeiro não são livres, não são deixados ao alvedrio dos governantes, submetidos apenas ao entendimento e percepções deles. O Estado Democrático de Direito (no qual vivemos porque assim o estabeleceu o pacto político celebrado e vigorante) vai além, incorpora necessariamente um traço de racionalidade, com fixação de objetivos, prazos e metas a perseguir e alcançar, que precisam ser pactuadas depois de explicitadas e discutidas, construindo à respeito o consenso democrático legitimador. Não sem razão o mesmo, Lapatza refere:

“Cuando el Estado y los demás entes públicos obtienen y utilizam médios dinerarios para realizar las tareas que la colectividad Le encomienda están desarrollando uma actividad que tradicionalmente se conoce com el nobre de actividad financiera. Tal actividad se desarrolla, lógicamente, a partir de um proyecto o plan econômico; es decir, de uma decisión sobre el empleo de meidos o recursos escasos (los ingresos puboicos) suscetibles de usos (a través del gasto) alternativos (según los distinto fines que, em cada ocasión se se pretenda alcanzar). El pressupuesto es la expresión cifrada de tal plan; y em él se recogen los ingresos y gastos que um ente publico prevê y decide realizar em um período de tiempo determinado.”

Tal visão também quebra o paradigma estabelecido com maior ou menor sutileza, de que o Estado e o Governo são expressão “ipso fato” do interesse público, e que o interesse deles é o interesse da sociedade. Diversamente, o que se tem hoje, na dialogalidade, é um processo decisório compartilhado, a pactuação entre governantes e governados sobre os interesses e aspirações formuladas a partir dos consensos democráticos, consensos estes construídos em todas as instâncias da sociedade e na variedade das suas organizações, que tão mais saudáveis serão, quanto mais desvinculadas do Estado.

O fundamental é o estabelecimento e, mais do que isto, a manutenção do diálogo, a real transação e intermediação de interesses e demandas, capaz de materializar os consensos estabelecidos. O requisito indispensável é a legitimação da espontaneidade, a extra estatalidade. Portanto, fixados os interesses na substancialidade, superando a dimensão formal, por óbvio não se cogita de estruturas transversamente estatizadas, tais como conselhos organizados e mantidos pelo Estado, mesmo fora de sua estrutura formal, porque nada mais são do que aparelhamento indireto, e como tal, instrumento de dominação sutil.

O que se imagina é a sociedade, por seus movimentos espontâneos, manifestando seus interesses e vontades no jogo democrático, estabelecendo consensos a partir dos quais é que se torna possível a formulação democrática das escolhas, e, em consequência, a construção dos projetos, programas e atividades, a fixação de objetivos, e, naturalmente, a determinação dos recursos financeiros e de suas fontes de suprimento para atender e dar suporte.

De certa forma, a substanciação da sociedade civil, pelas suas organizações próprias desvinculadas do Estado, é que se converte em instrumento de exercício de soberania cidadã. E, obviamente, perpassa por todo este processo o imperativo da transparência, com a demonstração clara e objetiva dos elementos financeiros, quais sejam, compromissos assumidos, custos operacionais, manutenção de atividades permanentes, obrigações para com terceiros, disponibilidade real para investimentos e perspectivas de efetivo retorno do investido para realimentar o sistema.

Como se está a ver, a concepção de Orçamento (em todas as etapas do ciclo) há de ser mais substancialmente alargada, ganhando sua real dimensão política, inclusive porque contém um conjunto de decisões políticas importantes, fundamentais até, em certos aspectos, daí a força de todo o sistema para inserir-se no universo do jurídico, de sorte que as decisões e escolhas tenham o respaldo vinculante do direito, retirando, assim, a execução do pactuado do arbítrio governamental.

É ilustrativo carrear-se a formulação de Alejandro Menéndez Moreno, que ao iniciar a explanação sobre o conceito jurídico de orçamento, tece considerações importantes:

“El concepto de presupuesto, como observa Palao Taboada, viene determinado por la perspectiva de análisis que respecto del mismo de adopte. Así, desde el punto de vista econômico, representa um plan de la actividad financiera y, por tanto, uma ordenación de las necesidades públicas según su respectiva prioridad. Desde el punto de vista político, sipone la adopción de decisiones de gran transcedencia para los ciudadanos, y em definitiva para el próprio Estado. Y desde el punto de vista jurídico, significa que la actuación financieria de los entes públicos se encuentra sometida, vinculada a normas jurídicas. Nos centraremos, lógicamente, em ofrecer um concepto jurídico de presupuesto”.

Vê-se claramente a conexão da decisão política, das escolhas, exatamente na formação do consenso em torno das “encomiendas” da sociedade, daquilo que pretende ver realizado, e, também, da projeção do conjunto no tempo, exatamente do que se insiste quanto à elaboração de uma escala de prioridades.

O modelo abstratamente considerado precisa funcionar assim, mas, o essencial, na abordagem que se faz, é a inserção de conteúdo democrático em todo o processo, desde a elaboração, até a etapa final do controle, considerando-se que, nesta última, é que se torna possível avaliar o desempenho quanto ao alcance das metas, além de aferir os eventuais desencontros e ineficiências ao longo de tudo.

Isto implica em assumir erros e falhas, pecados mesmo até, mas também, significa criar os meios próprios para o compartilhamento de responsabilidades e das escolhas, meios e consequências, entre governantes e governados, impondo, assim, o diálogo permanente.

Nisto reside um conceito fundamental para a reflexão que se faz: democracia substancial.

A substancialidade está como necessidade em tudo. Desde a elaboração da proposta, incumbência do Poder Executivo, passando pela etapa das discussões parlamentares (via da Democracia Representativa), até a execução e posterior controle.

A substancialização preconizada inclui a Democracia Participativa, entendida por Carlos Eduardo Sell:

“Por democracia participativa podemos entender um conjunto de experiências e mecanismos que tem como finalidade estimular a participação direta dos cidadãos na vida política através de canais de discussão e decisão. A democracia participativa preserva a realidade do Estado (e a Democracia representativa). Todavia, ela busca superar a dicotomia entre representantes e representados recuperando velho ideal da democracia grega: a participação ativa e efetiva dos cidadãos na vida pública.”

Temos que a democracia substancial, que tem como natural emanação concreta o Orçamento Participativo, não exclui o que podemos considerar como o modelo tradicional consagrado da Democracia Representativa, na qual as decisões macro são tomadas pelos representantes escolhidos pela sociedade. Diversamente, consiste antes em aprofundamento democrático. Isto porque é imperioso reconhecer que a Democracia Representativa sempre teve limitações, e estas e suas insuficiências ganham dimensão maior em nossos dias, especialmente como consequência da sociedade de massa, mormente quando marcada pela diversidade, ainda que haja real interação sinérgica.

Ora bem, as decisões políticas devem ser formuladas através dos mecanismos e instrumentos tradicionais da Democracia Representativa dos Parlamentos. Portanto, não se pode mais excluir mecanismos que podemos chamar de complementares, incluindo aí os instrumentos da democracia direta, a consulta formal à sociedade, a discussão ampla e pública, aberta à cidadania, até mesmo como “feedback” para os representantes, propiciando que “ouçam as vozes roucas das ruas” e, mais do que isto, sejam sensíveis a elas, possibilitando que se incorporem à formulação do consenso (realmente mais democrático), a manifestação popular mais direta e imediata.

Entende-se até que está inserido na representação, o contato direto entre representantes e representados, em diálogo permanente e estabelecimento de convergências capazes de superar as diversidades, noutras palavras, selecionar os fatores de unidade e harmonização como forma de superar e ultrapassar divergências.

Naturalmente que, quando se cogita de manifestações democráticas de representação, e também de participação e deliberação, tem-se aí incluído todo o processo de decisão sobre a vida financeira do Estado, seja para o estabelecimento das escolhas, seja para a elaboração da escala de prioridades e da sua projeção temporal. São estes elementos que, democratizando o processo da sua inteireza, conferem a adequada legitimidade para tudo o que deles decorre e, inclusive, para suportar medidas e atitudes de restrição e austeridade, com frustração de expectativas e anseios, mas, principalmente, possibilitando a redução dos seus efeitos como decorrência da pactuação quanto a elas. Tudo isto, sem nenhuma dúvida, é fator extremamente importante para a estabilidade social, indispensável à vida social pacífica e organizada.

É exatamente daí que emerge outro aspecto relevante para a reflexão que se faz e que podemos chamar de Cidadania Fiscal, entendendo-a como dimensão da cidadania ínsita à condição humana, eis que ser cidadão implica em direitos e deveres recíprocos existentes e efetivos entre os indivíduos, entre os grupos sociais e entre o Estado e Governantes, com a Sociedade e os governados. Ora, esta teia de faculdades e obrigações necessariamente tem como habitat o universo do direito, porque há de estar submetido, limitado e organizado através do instrumental normativo obrigatório.

Nos dias atuais, realizar o Estado de Direito Democrático significa ir além da submissão de tudo e de todos à ordem jurídica, chegando até a participação inclusiva e total na vida social, em todas as suas dimensões. Assim sendo, a noção de cidadania, que é política, não se limita à participação na escolha formal de governantes em processos eleitorais, mas, também, no estabelecimento de demandas (exigências mesmo) dos governados, no sentido da qual, os governantes têm que agir.

O cidadão, assim, é o que se inclui na vida política, social e econômica – participa do processo na sua integralidade. Naturalmente que esta participação também encerra responsabilidade do cidadão, repudiando fortemente a omissão, porque necessária a participação efetiva no processo decisório das escolhas e das prioridades.

É verdade que tudo isto é um processo de evolução, mas já se pode ter claro que está em plena marcha, porque cada vez mais a sociedade se manifesta, quer ouvir e ser ouvida, sendo levada efetivamente em conta. Aos poucos vão se rompendo os grilhões separadores do que interessa ao Estado e aos Governantes (problema deles) e o que interessa à sociedade (problema nosso de cada dia), isto porque cresce a percepção de que as ações estatais e de governo, cada vez mais, se refletem fortemente na vida dos indivíduos, direta ou indiretamente, não raro estabelecendo controles e limitações de matiz ideológico parcial, negando a liberdade dos indivíduos.

Temos que, esta formulação que se esboça, insere-se com ajuste ao quadro dos Direitos Fundamentais por se entender que a dignidade humana (inalienável) contém parcela relevante de responsabilidade social, uma vez que os direitos do indivíduo são nutridos pelas obrigações e deveres recíprocos de uns com os outros, em simbiose essencial.

No universo dos Direitos Fundamentais está, sem dúvida, o Direito ao Bom Governo. A sociedade no seu conjunto e os indivíduos têm direito fundamental a Bom Governo, governantes que sejam capazes de legitimarem-se pela eficiência e eficácia de suas ações na busca do atendimento das demandas da sociedade, exatamente para que os ônus e encargos decorrentes destas ações sejam suportados com aceitação legitimadora, e não como imposição de poder incontrastável.

Mais uma vez é de se recorrer ao multicitado Diogo Moreira Neto para substanciar o argumento:

“Assim, qualquer ação da Administração, supostamente fundada em algum alegado interesses público, e que, por isso, ganharia supremacia sobre os interesses dos indivíduos ou de grupos, até mesmo quando tal interesse venha assim, como público, definido em lei, não poderá prevalecer se ofender aos direitos fundamentais, sendo esta a própria essência do controle do devido processo da lei no seu sentido substantiva.”

Temos aí, o primado dos direitos fundamentais como referência norteadora do processo de governo dentro do quadro das linhas gerais das escolhas fundamentais da sociedade e que estão constitucionalmente estabelecidas. Ora bem, o atender e caminhar na direção das escolhas correta e adequadas significa o Bom Governo, que se legitima pela sua ação permanente diligente, correta e em sintonia com a sociedade. Naturalmente, isto envolve diretamente a gestão dos recursos públicos, como esclarece o mesmo Diogo Moreira Neto:

“Ora, entre o comando substantivo da lei (o que fazer) e sua execução administrativa (o fazer), deve haver de permeio uma definição financeira de meios, também sob a forma de um instrumento legal que exprima a vontade da sociedade quanto à alocação democrática dos recursos públicos que ela transfere ao Estado (que corresponderia ao como e ao quando fazer), expressando a destinação, a quantificação e a oportunidade dos dispêndios.”

Ora, a forma de explicitação desta vontade social em parâmetros razoáveis e claros, objetivos e consequentes, é o orçamento público, tal como o define o publicista insistentemente referido:

“Esta definição é o orçamento público, um instrumento juspolítico no qual são estimadas as receitas a serem arrecadadas, principalmente pela tributação, e fixadas as despesas a serem realizadas em proveito geral, o que o torna, portanto, o documento básico a partir do qual se poderá proceder aos necessários contrasteamentos de legitimidade dos dispêndios programados. Assim, o orçamento, possivelmente mais que qualquer outro documento de governo, é o que tem superlativas condições de refletir a democracia substantiva na ação administrativa pública, por permitir balizar, na concreção dos números, o que o povo pretende com o dispêndio dos recursos entregues aos governos, ou seja, em última análise, porque nele se contém uma definição monetária da tarefa que a sociedade incumbe ao Estado.”

Vê-se, do já demonstrado, a conexão indissociável entre Orçamento e Democracia, norte e referências para a reflexão que se faz neste estudo, especialmente considerando que vivemos o tempo das Finanças Públicas Democráticas, porque vivemos o Estado de Direito Democrático.

DEMOCRACIA E FINANÇAS

É interessante para a compreensão da linha desenvolvida neste estudo, uma reflexão sobre Democracia, explicitando de maneira mais clara o que se entende por democracia substantiva.

Para contrastar é interessante reproduzir a elaboração feita por Cristiane Coelho acerca da democracia minimalista, elaborada a partir de Joseph Shumpeter:

“o arranjo institucional em que o poder de decisão é adquirido por meio de uma disputa competitiva por votos do povo. Nesse contexto, a função primordial do eleitorado é fixar quem deve exercer o poder político e, sendo tal função de fato exercida, então há que se reconhecer a existência de um sistema democrático de governo.”

Tem, assim, a sua essência na delegação de poder da sociedade para políticos eleitos, com sujeição ao crivo e oposição em próximas eleições.

A visão minimalista antes referida tem a característica de ser essencialmente formal, presumindo-se que os escolhidos representam a maioria e apenas com isto se legitimam para o exercício do poder. Com efeito, é assim. Porém, nas sociedades complexas e cheias de variações e contradições internas, em verdadeira fragmentação, a relação política estabelecida não pode ser assim tão simples e direta.

Não baste, o pacto fundamental espelhado na Constituição brasileira vigente define o Estado brasileiro como de direito democrático, e, recolhendo-se a força imperativa dos vocábulos empregados pelo constituinte, tem-se que tanto a organização quanto o funcionamento do aparato estatal estão simultaneamente submetidos ao direito (conformidade) e ao conteúdo democrático, portanto à audição permanente da vontade popular, o que significa grau de fidelidade razoável e interatividade entre a sociedade e as classes dirigentes nas suas diversas instâncias.

Com efeito, é papel essencial da representação política, liderar e conduzir a sociedade, mas também, é essencial que seja fiel aos consensos médios vigentes na sociedade ao apresentar as suas demandas, e mais do que isto, explicitar claramente as interpretações destas demandas, buscando o “feedback “, para que a sociedade veja com clareza as suas escolhas, consequências, implicações, benefícios e ônus respectivos, com a possibilidade real de reorientar e rever decisões, procedimentos e ações.

O que se vislumbra neste particular, é a necessidade de imprimir conteúdo democrático ao processo decisório, pelo menos naquilo que tem de essencial, com o que sem dúvida se tem incremento da legitimação política de todo o processo governativo.

Não se está a defender aqui o assembleísmo demagógico, com consultas populares vagas e propositalmente imprecisas, com o fito sutil de respaldar decisões que no fundo são autoritárias e demagógicas, revelando traço acentuado de populismo.

Há que se acolher, entretanto, que algumas decisões fundamentais e de grandes repercussões e efeitos sobre a sociedade (destinatária final das ações de governo) devem envolver a sociedade, auscultá-la objetivamente, usando de instrumentos constitucionais disponíveis, como o referedum e o plebiscito. Há que se alargar o campo das discussões sobre estes temas com a sociedade, e, mesmo usando do poder político, convocá-la para assumir o seu papel de cidadania, assumindo a sua parcela de responsabilidade pelas decisões.

É importante salientar que, quando se cogitou antes de cidadania em pluridimensionalidade, onde está incluída evidentemente a cidadania fiscal (eixo desta reflexão), se o fez considerando que o ser cidadão implica em também compartilhar decisões, responsabilidades e consequências. Com isso, tem-se a superação da passividade para a pro atividade interativa, porque a sociedade deixa de ser sujeito passivo, exclusivamente, das ações governamentais, assumindo os encargos e ônus sem questionamento real e substantivo, e passa ao papel de corresponsabilidade legitimadora, compartilhando tudo, ainda que em grau relativo.

A proposta não é de que o governo precise ou deva consultar a sociedade para cada passo e a cada projeto não, até porque é sua função interpretar os consensos médios construídos na sociedade, inclusive intermediando estas construções, e, a partir deles, problematizar as coisas e formular as respostas e soluções, propondo os meios de encaminhamento, e exercendo o poder para concretizá-las, onde se inclui providenciar os meios financeiros para tanto.

De certa forma, o dilema tão didático para formação dos economistas: canhões e manteiga aqui se aplicam. As necessidades e demandas são infinitas e progressivas, e as possibilidades de atendê-las são finitas, do que se resulta, forçosamente, a necessidade de que sejam feitas escolhas e estabelecidas prioridades, escalonamento na execução e dimensionamento temporal realista. Ora, quando se fala de conteúdo democrático nas instituições e processos, se esta falando exatamente da participação nas escolhas, na defesa de interesse e nos critérios de sopesamento deles quando concorrem, cabendo a intermediação dos governantes.

A efetivação real do conteúdo democrático está em que a sociedade expresse claramente as suas demandas e as suas escolhas, mas, mais do que isto, que tais escolhas sejam acatadas e acolhidas pelos governantes, não podendo e nem devendo ser consideradas meras opiniões, do contrário, hão de ser manifestação de vontade a ser observada com fidelidade.

Tal se aplica a todo o processo governativo, apenas deve ser explicitado o quadro real das consequências e encargos, bem assim como os limites das possibilidades reais.

De maneira especial, aplica-se à gestão financeira do estado que, por ser de direito democrático, há de impregnar todas as suas ações com conteúdo democrático.

Com estas considerações podemos enfocar a questão das finanças públicas democráticas, conforme ao início se aduziu.

Assim, considerando as três fases do ciclo orçamentário: elaboração, execução e controle, nelas todas observamos severos déficits de democracia em desacordo com o constitucionalmente estabelecido, eis que, na prática, constata-se a exclusão da sociedade de todo o processo, e mais especialmente no que respeita aos aspectos fundamentais.

Na primeira fase do ciclo, a da elaboração, vemos que a proposta orçamentária é elaborada pelo Poder Executivo como prerrogativa constitucional sua, porém, entende-se que esta competência constitucional de propor não basta para legitimar ou mesmo autorizar o hermetismo, a exclusão de toda a sociedade. Na verdade, o que se tem é uma proposição do Executivo, não para o Estado e a Sociedade, porque as informações básicas e os objetivos reais não são explicitados e eventualmente discutidos, mesmo que se reconheça a necessidade de preservação de alguns dados e elementos estratégicos.

E quando se faz a referência às etapas do ciclo orçamentário, se está a considerar o que se pode chamar de sistema constitucional orçamentário, envolvendo a Lei do Plano Plurianual, as Leis de Diretrizes Orçamentárias e a Lei do Orçamento. Portanto, a opacidade e o déficit democrático estão em todo o sistema, sendo decorrente de uma exacerbação de preeminência do Poder Executivo, que não consulta, asculta ou dialoga, apenas elabora e apresenta as propostas já as encaminhando a discussão parlamentar, na qual a real e efetiva possibilidade de debate é severamente reduzida pelas contingências do processo legislativo respectivo.

Ora, se há déficit democrático na elaboração, este somente acentua-se na etapa da execução orçamentária, considerando-se que as decisões já estão tomadas, as escolhas já estão feitas e as destinações fixadas.

É importante observar que a opacidade na elaboração, que leva a semelhante opacidade na execução, tem consequências indesejáveis, gerando problemas graves, que refletem, inclusive, no controle.

A opacidade na elaboração e, principalmente, nos dados, elementos e critérios utilizados, não raro, facilitam sejam as receitas superestimadas e os índices econômicos “estimados generosamente”. Isto leva diretamente a revisão de todo o sistema, impondo o contingenciamento de dispêndios, que originariamente seriam destinados a equilibrar o fluxo do caixa, a serem empregados para outros fins, nem sempre elogiáveis, gerando toda uma sequencia de problemas práticos, mas, sobretudo, de inexecução correta do orçamento, além da geração inadequada de restos a pagar, ficando, assim, desnaturados tais institutos de direito financeiro.

É fato que a transparência pura e simples, a democratização do processo não são a solução mágica para todos os problemas, inclusive porque há todo um universo de elementos técnicos inacessíveis ao homem médio. Mas, por outro lado é de acentuar que, a transparência, a discussão pública e clara da temática e dos problemas aumentam a consciência da sociedade de certa forma e, em certo grau, inibe o desvirtuamento das coisas, alem de viabilizar a existência e exercício da oposição consistente, essencial a democracia.

Seguindo a linha de estado democrático e da imperatividade da existência de conteúdo democrático na vida e funcionamento do estado e do governo, é de se inferir a existência da democracia financeira, que nada mais é do que o reflexo ou repercussão deste conteúdo democrático nas finanças públicas e na vida financeira do estado, naturalmente que na visão sistêmica, perpassando, assim, as fases do ciclo orçamentário neste particular.

Noutras palavras, a elaboração das normas do sistema constitucional orçamentário: PPA, LDO e LOA precisam ser explicitadas e discutidas com a sociedade, sem operações de marketing, aplicado o princípio da veracidade ou da realidade. Desta forma, os problemas hão de serem postos e as soluções apresentadas com suas alternativas, mas, principalmente, com a demonstração das consequências e encargos delas decorrentes, exatamente para que, ao se resolver o dilema canhões vs. manteiga (como antes referido), se saiba exatamente o que este significa, bem como o que acarreta, enfim, quais as suas consequências.

Apenas para ilustrar, por diversas razões e fatos de varias naturezas, as finanças públicas brasileiras hoje enfrentam problemas de alguma gravidade e de razoável complexidade, do que decorre o imperativo da adoção imediata de medidas restritivas que implicam em redução do ritmo econômico e contenção de despesas, inclusive de investimentos. São os fatos. Sem nenhuma dúvida que a correção de rumos que está de certa forma sendo executada encerra ônus pesados à sociedade como um todo, repercutindo duramente nas situações individuais, gerando desgaste do governo e insatisfação social incômoda.

Também resta claro que tais medidas, bem como o processo de ajuste de rumos, não se esgotam em exercício único, ao contrário, vai se prolongar no tempo. Ora bem, no enfoque que se está dando ao tratamento do tema, se, com a necessária transparência, a situação fosse colocada a sociedade e apresentada as alternativas, tudo se tornaria mais palatável. Desta forma, se poderia buscar o engajamento da sociedade, compartilhando responsabilidades, e isso facilitaria a travessia do período com menos impacto. As opções seriam pactuadas e ajustadas, portanto, melhor aceitas.

Por óbvio que, já se pode notar, este processo decisório dialogado e pactício faz nascer um consenso político consistente e legitimador das medidas e ações governamentais, mesmo aquelas impopulares e “amargas”, porque a sociedade teria a oportunidade de conhecê-las, discuti-las e, assim, corroborar as escolhas, ajustando-as à realidade. É esta a democracia substancial que matiza toda esta reflexão.

Não é utopia nem construção de um mundo fantástico, mas, a concretização do mandamento constitucional na sua inteireza, mero cumprimento, pois, da ordem jurídica.

Por certo, a formulação constitucional reduz o espaço discricionário dos mandatários na medida em que faz prevalecer as balizas jurídicas. Claro que continua a existir, e é indispensável que assim o seja, um relativo espaço de escolha e, portanto, de discricionariedade, porém, não mais com critérios arbitrados pelas circunstâncias, submetidos sim às normas jurídicas pré-estabelecidas, e, portanto, se eivam de ilicitude os eventuais desvios e desacordos com o regulamentado, com espaço real para correção compulsória e eventual responsabilização de autoridades.

A esta altura é importante destacar que em nossos dias não existe mais espaço para as classificações tradicionais de modelos democráticos puros, exclusivamente de uma ou de outra forma. Diversamente, o que se tem é a mescla, a incorporação e interpenetração de democracia direta e indireta, a utilização de institutos e mecanismos, ora de um, ora de outro, exatamente em decorrência da relação dialógica estado-sociedade que os modelos políticos contemporâneos fizeram surgir.

A sociedade contemporânea se impõe como protagonista e sujeito atuante do processo. Assim, a delegação da representação política, que outorga poderes decisórios à prazo certo seguida do reconhecimento, não mais existe, ao contrário, a sociedade se tornou exigente e insurgente em suas demandas. Claro que aceita ser dirigida e conduzida pelas lideranças políticas, porém não mais incondicionalmente e sem “feed back” de resultados e procedimentos. Os fatos o estão aí a mostrar. Por isto mesmo o poder e seu exercício hão de fundar-se mais do que nunca no consentimento, e, este, só é real e efetivamente possível através do convencimento que vem do diálogo.

A vida financeira do estado integra diretamente a relação dele com a sociedade, inserida, assim, no universo do político, e, a consequência, é que se submete aos mesmo parâmetros e regramentos.

Não se pode esquecer que se tem, como Direito Fundamental, o Direito a Bom Governo que, além de licitude e probidade (pressupostos), demanda eficácia nas ações e capacidade de produzir resultados úteis, o que significa também, ir ao encontro das demandas da sociedade com o estabelecimento de uma escala de prioridades pactuada, gerando aumento de legitimação política dos atos e, principalmente, fortalecendo a pactualidade dialogal do processo, como observa Gabriela Soares Balesteiro que:

“(...)a participação serviria como mecanismo de atribuir responsabilidade e promover aceitabilidade, de maneira que essa abertura fortaleceria a formação de opinião, bem como a divisão alargada da responsabilidade das decisões no caso de resultados desfavoráveis.”

Quando ao norte se aduziu a substanciação do estado de direito buscamos demonstrar que este tem sua sede exatamente no conteúdo de natureza ética ínsito no direito e no discurso normativo, cuja imperatividade se impõe pela própria natureza, daí perpassando para o Estado e a ação estatal, como oberva Cédric Groulier:

“Le thème de l’État moralisateur paraticipe donc incontestablement de refléxions que affetectent l’acteur étatique, tant dans son role que dans les modalités de son action. Em em sens, la figure Du moralisateur que considere Le présent ovrage est sens doute l’um dês visages de l’État postmoderne; celui qui se revele lorsque lÉtat actionne um registre normative –la morale – que Le liberalisme politique reserve par príncipe aux seules consciences individuelles.”

É forçoso concluir que reside neste quadro o bom governo, qual seja o dever jurídico de bem governar, de tomar as medidas corretas e consentâneas para alcançar os objetivos estabelecidos pelo consenso democrático e democraticamente elaborados no processo social. Destarte, a sua prática pelos governantes, antes de ser mérito, é pressuposto, isto porque o Governo se exerce para a sociedade, já que a ela cabe escolher os objetivos e finalidades para as quais se organiza politicamente. Este modo de agir, esta postura encontra seu fundamento em dimensão ética de busca pela justiça, âncora de sustentação de todo o controle social que o direito encerra e objetiva.

Ora bem, quando se cogita da participação social (democracia participativa), aprofundando a democracia no processo decisório das coisas públicas, cogita-se também deste processo da vida financeira do estado, tanto na escolha e na obtenção (forma e volume) dos recursos, quanto do gasto deles (destinação). É exatamente aí que se encontra seu ponto de encaixe, o orçamento participativo, que surgiu no Brasil no nível municipal, em experiência iniciada em Porto Alegre, Rio Grande do Sul, sendo adotado por outros municípios até a sua inclusão na ordem jurídica.

Em 1989, o Governo Municipal de Porto Alegre inovou o processo político convocando, em caráter pioneiro, a sociedade para discutir pontos do Orçamento do Município e, já em 1992, apresentou sete temas hierarquizados: saneamento básico, regularização fundiária, transporte, saúde, organização da cidade, pavimentação e educação. No ano de 1994 se institucionalizou criando o Conselho Municipal do Plano de Governo e Orçamento, sendo constituída a Comissão Paritária tripartite composta por representantes do Conselho, Governo e Sindicatos Municipais. Em 1997, a elaboração do Plano Plurianual foi integrada ao sistema da participação social.

A experiência foi inovadora e se vê em curso o processo do seu amadurecimento que autoriza considerar qualidades e defeitos, inferir ajustes e aperfeiçoamentos. Em artigo, examinando os 25 anos de Orçamento Participativo, Ligia Helena Hahn Luchmann observa que:

“O modelo de Orçamento Participativo de Porto Alegre tem tido ampla repercussão no cenário nacional e internacional, seja por seu pioneirismo na construção de um complexo mecanismo de interlocução política com a população, seja pelo seu sucesso no que se refere a continuidade ao longo do tempo. Mais ou menos inspirados no modelo Porto Alegre, centenas de municípios no país e no exterior adotaram o modelo.”

E conclui a autora citada, provocativa e lucidamente, propondo uma reconstrução de conceitos utilizados no processo para aperfeiçoá-lo, considerados os modelos de democracia direta, participativa, deliberativa, associativa e representativa, com representação e participação individual e coletiva e com consulta e deliberação no conjunto da sociedade.

Temos até então a associação direta entre o Orçamento Participativo e o Ente Federativo básico que é o Município, entretanto, quase que diretamente vocacionada a população urbana e aos temas mais especificamente voltados a urbe, portanto, com dimensão bastante restrita.

O jurista Marcus Abraham, partindo da percepção da cidadania ativa que significa a efetiva participação do cidadão na vida social e política da sociedade, aponta o Orçamento Participativo como sendo a participação popular, através de conselhos e assembleias, na elaboração do orçamento público (do Município) que substancia “uma espécie de terceiro centro decisório de questões orçamentárias, funcionando paralelamente ao Poder Executivo e o Legislativo”. Arrematando com brilho:

“A concretização da participação popular na elaboração do orçamento público ocorre através da realização de assembleias locais (municipais, regionais ou de bairros), onde qualquer integrante da coletividade pode participar dos debates, elegendo-se representantes ou delegados para transmitirem ou negociarem com o governo as deliberações assembleares. Haveria, assim, uma maior capilarização na identificação das necessidades locais, especialmente nos grande centro urbanos, onde é comum a Administração Pública se distanciar do cidadão.”

E, mais adiante, expõe:

“Podemos dizer que através do orçamento participativo criam-se centros de decisões descentralizadas e independentes, para que, através de conselhos populares especialmente criados, haja uma efetiva representação da opinião pública local, oferecendo ao cidadão um canal específico para manifestar suas necessidades, gerando ao fim, uma maior consciência de cidadania ao povo. Nas palavras de Régis de Oliveira, o orçamento participativo dá nascimento a dois focos de poder democrático: um, pelo voto; outro pelas instituições diretas de participação.”

Ao que tudo indica a participação da sociedade no processo decisório da vida financeira do estado, materializada na visão que se tem da função e do papel político do orçamento, que consideramos inerente ao estado democrático de direito constitucionalmente estabelecido, vem sendo restrita ao âmbito local, ao Município e aos interesses mais direta e explicitamente voltados à vida cotidiana dos indivíduos. Mesmo assim, embora venha experimentando expansão significativa, ainda é instituição e prática minoritária no conjunto sociopolítico. Assim, é incipiente se considerada em espectro maior.

Temos clareza de que o modelo se presta para mais além do localismo municipalista urbano, encontrando espaço de aplicabilidade nos Estados membros e mesmo na União, variando e adaptando apenas a forma e amplitude do processo, mesmo reconhecendo que se trata de um processo difícil, que passa por romper da tradição de alienação e inércia dos indivíduos em relação aos problemas gerais e que se conduz, principalmente, como sujeito passivo, refugando protagonismo.

Romper a inércia, com efeito, não é fácil, nem acontece do dia para a noite, embora assista razão ao jurista Régis Fernandes de Oliveira que à respeito do orçamento participativo observa:

“...pensamos que a iniciativa traz uma grande evolução na participação da sociedade. O brasileiro, diz-se, é comodista. Com a convocação para que ele discuta suas necessidades básicas, seja no microcosmo que habita, seja no macrocosmo que é uma cidade com tantos problemas, passa ele a ser cidadão ativo, despertando novas lideranças políticas, novas ideias e fazendo com que a democracia, efetivamente se estabeleça. O brasileiro acha, e isso é encarado como ônus, que democracia é votar, apenas. Democracia, porém, é participação, é discussão dos problemas e busca de soluções. Logo, não se esgota no ato de votar, que é mera escolha. O mais segue depois, ou seja, a luta na busca de soluções e o confronto dialético de ideias”.

Os nossos dias mostram em diferentes países e sociedade, em estágios sociais e políticos variados, um crescente desencontro entre governantes e governados no modelo da democracia representativa enquanto modelo preponderante, tradicionalmente. Assistimos a manifestações populares fortes e ruidosas, confrontos mais ou menos abertos, fragilização política de legitimidade dos governos, incapacidade de diálogo útil e consistente, indefinição de atores políticos hábeis e viáveis. Este quadro, que a todos nos faz perplexos e atônitos, pondo sombras no horizonte, sem dúvida intimida; mas, por outro lado, provoca e estimula o passo seguinte. Desta forma, vemos um único caminho: aprofundar o processo democrático, partindo para compartilhamento de responsabilidade política como consequência de um diálogo real e de participação no processo decisório, resgatando a proximidade entre governantes e governados. Sem a presunção, mas, apenas por afinidade de reflexão que se vem fazendo há algum tempo, fundados na elaboração de Paul Hirst na Democracia Representativa e seus limites, tivemos a oportunidade de observar, quando se cogita da existência de algum grau em algumas hipóteses de participação da sociedade e da cidadania diretamente no processo decisório, que se tem a intenção de aumentar o grau de legitimação política das decisões para alcançar esse objetivo, como pontua Hirst:

“em tornar o governo mais permanentemente obrigado a prestar contas e sensível a pressão ao debate público e assim ajudando a ‘tornar o processo de formulação e execução política mais coerentes e eficazes’ em contemplar dentro do possível às demandas da maioria predominante da sociedade, promovendo assim o equilíbrio necessário à estabilidade das instituições e do processo social.”

Defende-se, assim, como materialização do princípio democrático, a ampliação e aprofundamento do debate político sobre os aspectos fundamentais e mesmo estruturantes das ações de governo, e, consequentemente, da apropriação, aplicação e fixação de volumes de recursos financeiros necessários para tal, sob pena de ficarem limitados aos mecanismos típicos e tradicionais da democracia representativa, que é preponderantemente formal, como se vem demonstrando.

Temos a ousadia de reconhecer tanto a demanda com conveniência e oportunidade, quanto à viabilidade da institucionalização do Orçamento Participativo no Estado Nacional Brasileiro, nas suas esferas federativas: Município, Estados, Distrito Federal e União. Tal instituição, embora tenha natureza única e semelhança estrutural, necessita de variação adaptativa, estabelecendo amplitude e temática, com atenção especial para a viabilidade material realisticamente considerada.

Considera-se, não apenas a diferença das competências constitucionais correspondentes a cada ente federativo e a forma como se apresentam, mais ainda, dentro da competência de cada qual, a agenda ou pauta de escolhas políticas que se impõe, considerados os reflexos e desdobramentos delas para a sociedade, bem como, as formas de convocação, discussão e consulta direta à sociedade, para, posteriormente, ser formatada a solução pretendida dentro e lastreada no consenso democrático que se forma no processo.

Não se tem a veleidade de aqui pregar o assembleísmo populista de forma bonapartista (sim ou não) que acaba por se converter em veículo de legitimação do autoritarismo messiânico, do qual invariavelmente antecedem as tragédias políticas dos povos. O que se propõe é a discussão transparente, clara e objetiva dos problemas básicos, elaborando decisões consensuais que se legitimam pela aceitação dos governados, de tal sorte que, como bem observa Francisco José Carrera Raya quando aponta:

“... ló primero que llama atención del significado de este vocablo em su vertiente estrictamente gramatical es que el presupuesto se concecta a la Idea de previsón, de cálculo, de cómputo anticipado acerca de los gastos y de lós infreso que se prevén recaudar. Es decir, el Presupuesto – em uma primera aproximación – de debe relacionar com la Idea de proyecto y, consiguientemente, presupuestar tiene su correspondência com el signficado de proyetar, o sea, de idear, trazar o proponer el plan y los médios para la ejecucinón de uma cosas.”

E prossegue o jurista malagueño, apontando as características do Orçamento Público com um aspecto teleológico destinado a alcançar objetivos de interesse público e coletivo, atendendo e satisfazendo as necessidades e demandas da sociedade, tendo, ainda, um aspecto objetivo composto pelo quadro de previsões de receitas e despesas a ocorrer num período determinado, e, um aspecto subjetivo no sentido de elaboração e execução.

Vêm-se observando ao longo de toda esta reflexão que dois pontos são fundamentais: a fixação de demandas da sociedade e formulação dos objetivos, e, correspondentemente, o estabelecimento dos meios necessários à consecução do pretendido. Ora, quando se desenvolve este processo no contexto democrático, a sociedade de forma direta pode explicitar suas demandas e, assim, cabe ao governo, formulando tais demandas, estimar e demonstrar o custo delas, apontar os meios necessários, bem como e principalmente, evidenciar a real capacidade de obtenção e disponibilização destes meios, esclarecendo a viabilidade e, também, a dimensão temporal de tudo isto. Naturalmente que se resulta daí uma real pactuação política, realista e portanto estável e estabilizadora.

Temos que a figura do Orçamento Participativo é um instrumento de excelência para o aprofundamento e substanciação da democracia, tal como se infere do mandamento sistêmico insculpido na Constituição Cidadã de 1988. E faz-se a inferência a partir do princípio da máxima efetividade da norma constitucional, tal como formula Konrad Hesse, nos seus Escritos de Direito Constitucional, propondo que se busque, através dos recursos hermenêuticos, extrair da normatividade constitucional o máximo de efeitos e consequências possíveis.

Ora bem, a constituição estabelece como elemento fundante da organização sócio política, o valor democrático. Em consequência, o conteúdo democrático obrigatoriamente há de perpassar a toda a organização e a todo o processo funcional estatal e de governo, e, sendo a soberania, na sua acepção essencial, atributo e titularidade da sociedade, tem-se que o estado é mero instrumento que a aparelha, e o governo, o agente de concretização das suas ações. Tudo isto significa que a interação estado-sociedade é imperativo indeclinável e, nesta interação, o diálogo permanente e substantivo é elemento essencial, donde estar aberto, receptivo e sensível à opinião pública, procurando dar-lhe forma e organização, é dever inerente ao Bom Governo, considerando-se, assim, o que aponta à respeito Adolfo Posada:

“La opinión públic es uma forma necesária de la actividad social: referida al Estado, se concibe como la fuerza proveniente del sentir colectivo, no meramente de las clases directoras, sino de la callada e insconsciente, pero no menos real y poderosa, de la masa del pueblo. Y em Ella han de apoyarse los gobiernos; em Ella se poyan normalmente, aun, aquellos que no tenerlas em cuenta. Solo excepcionalmente se produze y mantiene um gobierno o regimen constituído contra la opinión general reinante: o se apoya em Ella, o vive de su indifierencia o de la habilidad para descompnnerla o destruirla.”

É importante destacar neste particular para o que assinala o autor espanhol: o Estado e o Governo precisam de afinidade real com a opinião pública, que atualizamos como os consensos construídos pela sociedade, pautando a sua atuação ao encontro dela, sob pena de negativa absoluta, oblíqua ou ostensiva da sociedade, negando, assim, a natureza até mesmo das coisas constitucionalmente estabelecidas quando “joga com a indiferença da opinião da sociedade”, ou ainda, buscando desprestigia-la, contradizendo, nas duas hipóteses, o postulado fundante da organização sociopolítica pactuada, como antes afirmamos.

Quando se defende a discussão social ampla e aberta sobre os projetos e planos de governo a partir das demandas apresentadas pela sociedade, o instrumento por excelência é o Orçamento Público, onde estão explicitadas as previsões de receita e despesas – utilização e destinação dos recursos financeiros – para a consecução dos objetivos colimados.

Nada mais lógico, assim, do que democratizar o orçamento, levando a sua elaboração à discussão com a sociedade, pactuando a proposição orçamentária e, ainda, possibilitando a inclusão social na discussão parlamentar da sociedade, e, mais adiante, na terceira etapa do ciclo, possibilitando o efetivo acompanhamento da execução orçamentária, para, ao fim e ao cabo, tornar possível o real controle social, político e jurídico de todo o processo da vida financeira do Estado.

Uma questão de fundo se apresenta. Com efeito, não basta democratizar a discussão da elaboração orçamentária, nem na proposição, nem na elaboração, se às consultas feitas a sociedade não se estabelecer algum mecanismo de vinculação entre o decidido (pactuado) e o estabelecido. Noutras palavras, não é aceitável que se ouça a opinião da sociedade, se faça a discussão, e, seja facultado aos agentes políticos fazer “ouvidos de mercador” a todo o processo, escudado, não raro, na visão tecnocrática, que, enfocando tudo sob um viéz “claramente científico e técnico”, remete a opinião do titular da soberania a um papel quando muito secundário, ao arrimo de que “desconhece” as reais condições de ação estatal, que é coisa para “iniciados”.

O orçamento participativo que se conhece, e que tem como campo inicial o Município e, mesmo assim, restrito a alguns aspectos do orçamento, precisa ir progressivamente mais além – ir a águas mais profundas – primeiro ampliando no âmbito do próprio município o leque temático do que é deliberado com a sociedade e, posteriormente, mais ainda, indo ao orçamento do Estado membro e também da União.

Apenas a título de ilustração, fazemos referência a um dos problemas mais graves que se apresentam na realidade do Estado contemporâneo: o endividamento e suas consequências. É indiscutível o peso do ônus relativo ao endividamento, sejam no que respeita ao serviço da dívida, seja no que respeita à amortização dela. Fato é que o efetivamente disponível para a ação estatal, deduzidos os valores irremediavelmente vinculados a dívida, é significativamente reduzido. Temos que, neste particular, enfrentar a questão com realismo e maturidade, sem sucumbir à tentação da bravata populista e demagógica irresponsável e inconsequente, o que significa prestigiar o princípio da boa fé e da justa expectativa nas relações com o Estado.

Vemos que estes problemas graves e de fundo precisam ser encaradas adequadamente, com equilíbrio e razoabilidade. Daí que o diagnóstico do quadro e a proposição dos meios e instrumentos de enfrentamento precisam ser claramente expostos e discutidos com a sociedade, com a explicitação das implicações deles decorrentes, sendo este o ponto de partida.

Este elemento ilustrativo que usamos, evidencia a utilidade prática do Orçamento Participativo para que, com a participação da sociedade e o pacto político a respeito, contribua decisivamente a fim de viabilizar o andamento do processo governamental de solução de problemas, aplicando-se a todas as esferas da federação como se defende. Afinal, o pactuado é mais adequadamente aceito e mais facilmente viabilizado.

Dessarte, mesmo que as medidas necessárias sejam amargas e onerosas, fatalmente serão mais aceitas e até mesmo apoiadas, dependendo da habilidade da ação política no conduzir o processo, e, a consequência mais importante será maior estabilidade nas instituições, no processo político e na vida social.

Temos que a institucionalização da experiência de Porto Alegre, que cumpre o seu primeiro quarto de século, é um primeiro passo e realmente significativo, não apenas para o cumprimento real do aprofundamento e substanciação do conteúdo democrático no processo da vida financeira estatal, mas, bem mais do que isto, alcança a planificação de toda a ação governamental sob o mesmo enfoque, significando contribuição de peso na planificação de governo, na racionalidade das ações e na concretização do Bom Governo, que é direito fundamental como vimos, e, ainda, dando efetividade à centralidade dos Direitos Fundamentais preconizada no constitucionalismo de século XXI.

Esta institucionalização desejável e viável é também o reconhecimento da insuficiência dos modelos únicos e exclusivos de Democracia que ainda se apresentam como alternativas excludentes na formulação simplista de ou um ou outro. Na verdade, a sociedade contemporânea vive um tempo em que se vê claramente que nenhum modelo, exclusivamente considerado, é bastante para realizar as suas finalidades; diversamente, hão de ser utilizados recursos de modelos distintos, conforme o caso, para aperfeiçoamento e ajuste. Com efeito, a democracia representativa – fundada na sociedade escolhendo representante e outorgando poderes decisórios em aberto por prazo determinado – ainda é deve ser praticado e utilizado porque viabiliza o funcionamento do sistema na sociedade de massas, porém, apenas ela não basta, há que incorporar mecanismos aproximados da democracia direta para complementar, aperfeiçoar e mesmo reforçar a legitimação política das decisões e das ações estatais. Com isto, o instrumento da democracia direta da consulta popular e da discussão pública, pelo menos dos grandes temas e das linhas gerais, pode mudar o panorama da governabilidade para melhor, como pretendemos demonstrar.

Com efeito, não existem nem fórmulas mágicas, nem respostas simples, salvo nas hipóteses ou de descompromisso com a realidade, ou de fraude. Como já se referiu, tudo é um processo que corre passo a passo, com acertos e erros, avanços e retrocessos, correções de rumo, coragem de experimentar, ousadia de inovar, seriedade na tentativa e compromisso em perseverar. É mais do que uma proposta, é um desafio; mais do que um convite, uma provocação; mais do que uma elaboração, uma convocação. É um imperativo para a evolução.

Tudo para que, ao fim, se possa ter a consciência de que o dever foi cumprido no que respeita a busca na construção de uma sociedade democrática, justa, solidária e, sobretudo, fraterna, não na conotação piegas e sentimentalóide, mas efetivamente humanista, porque afinal, o homem é o destinatário final de tudo.

CONCLUSÃO

Ao longo desta breve reflexão, com um tanto de percepção crítica, e outro tanto de otimismo, que nos remete às sábias palavras de Afonso Arinos de Mello Franco na introdução à sua Teoria Constitucional, como cultores do direito público, não podemos ser otimistas porque não somos patetas, mas, não podemos ser pessimistas porque acreditamos no homem.

Exatamente assim, no fio da navalha entre o pessimismo e o otimismo, percebemos claramente o que se entende como sendo a inserção adequada do Orçamento Público e das finanças públicas em geral no contexto do Estado Democrático de Direito constitucionalmente estabelecido, e, a partir desta constatação, vislumbra-se a ligação indissolúvel entre a vida financeira do estado e o conteúdo democrático também insculpido na carta magna do país, de sorte a que a democracia real, aprofundada, substancial como se insistiu ao longo do texto, implica na democratização das finanças públicas, significando a incorporação da sociedade e da cidadania no processo decisório das escolhas de ação estatal e governamental. Ao mesmo tempo em que, com esta percepção se constata na sociedade contemporânea o imperativo de dialogalidade permanente entre governantes e governados e, por extensão, entre representantes e representados, de sorte a fortalecer os laços entre eles, se estabelece a um só tempo o compartilhamento nas decisões e nas responsabilidades decorrentes.

Tal constatação se reflete no Orçamento Público, com o imperativo de oitiva da sociedade para a formulação de escolhas das ações, metas e processos governativos, bem como do estabelecimento dos recursos necessários.

Verifica-se, assim, neste particular, que a Democracia Representativa, tradicional e consagrada, apresenta cada vez mais e maiores deficiências na sua capacidade de interpretar as demandas da sociedade; daí porque, é imperativa a consulta direta (segundo os cânones jurídico) para materializar, pelo menos, as linhas gerais destas escolhas, sendo, neste campo, o Orçamento Participativo, que a nível municipal completa um quarto de século, uma experiência a ser aprofundada, aperfeiçoada e, mais do que isto, estendida ao Estado na sua integralidade, dentro do quadro da repartição constitucional das competências atribuídas aos diversos entes, componentes da Federação.

Exatamente esta experiência é que dá a perspectiva da fé e da crença no homem, que impede o pessimismo, mesmo aconselhando a necessária cautela que obsta ao otimismo irrealista.

BIBLIOGRAFIA

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*PUBLICADO EM Direito Financeiro na Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal - Homenagem ao Ministro Marco Aurélio.1 ed.Curitiba - PR : Juruá, 2016, v.1, p. 169-194

 

[1] in El Derecho dúctil. Ley, derechos, justicia. Ed. Trota, Marid, 2011, p.21 e segs

[2] in: Considerações sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal – Finanças Púbicas Democráticas, p.18-19, Ed. Renovar, RJ, 2001

[3] José Juan Ferreiro Lapatza, Instituciones de Derecho Financiero, Marcial Pons, Madrid, 2010, pp.51-52

[4] op.cit.p.33

[5] op.cit.p.139

[6] in Derecho Financiero y Tributário, Parte General, Lecciones de Cátedra, Ed. Lex Nova – Thomson Reuters, Valladolid, 2014, p.403

[7] in Introdução à Sociologia Política. Política e Sociedade na Modernidade Tardia, Ed. Vozes, Petrópolis, 2008, p. 93

[8] op.cit.p.47-48

[9] op.cit.p.48

[10] op.cit.p.49

[11] in O caráter democrático do orçamento de investimento, in Orçamentos Público e Direito Financeiro, Coord.. José Maurício Conti e Farnando Facury Scaff, Ed. RT, SP, 2011, p.270

[12] O Orçamento Participativo e o papel do Estado, inRev.SJRJ, Rio de Janeiro, v.17, p.81-96, 2010

[13] Apresentação de LÉtat moralisateur, Ed. maré & Martin, Droit & Science Politique, Paris, 2014

[14] Fonte Histórico do Centro de Assessoria e Estudos Urbanos: www.portoweb.com.br\ong\cidade

[15] Fonte, site: http:\\dx.doi.org\105007\2175-7984.2014v13n28p167

[16] Curso de Direito Financeiro Brasileiro, 3ª Ed, RJ, 2015, p.265

[17] in: Curso de Direito Financeiro, Ed. RT, SP., 2011, p.410-411

[18] RJ, Jorge Zahar, 1993

[19] in Francisco Pedro Jucá, Finanças Públicas e Democracia, Ed. Atlas, SP., 2013, pp.37-38

[20] in Manual de Derecho Financiero, vol.III, ET. Tecnos, Madrid, 1995, vol.III. p.37-38

[21] in Tratado de Derecho Político, Ed. Comares, Granada 2003, p. 719