Reformas fiscais para o desenvolvimento econômico

01. Introdução.
02. A Emenda Constitucional n. 109/2021.
    02.1. A ação sobre os Municípios.
    02.2 Políticas públicas.
    02.3. O estado de calamidade. Autoridade competente para decretar.
    02.4. Vetores.
    02.5. Sustentabilidade da dívida (modificações introduzidas nos arts. 163 e 164-A da Constituição.
    0.2.6. Providências com as despesas relacionadas aos servidores públicos (art. 167-A da Constituição Federal). Emergência fiscal.
    0.2.7. Do estado de calamidade (arts. 167-A, B, C, D, E, F e G).
    02.8. Limites com despesa de pessoal.
03. Pagamento de precatórios.
   03.l. Alteração da data de pagamento dos precatórios.
04. Emergência fiscal da União.
05. Plano de redução de benefícios e incentivos fiscais.
06. Os Fundos públicos. Repasses duodecimais.
07. A Lei Kandir e a Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão.
08. Repercussões no mundo econômico.

01. introdução. O Brasil atravessa momento dramático de sua existência. Temas como populismo, negativismo, confronto entre o União e as unidades federativas, intervenção religiosa na direção política, armamento da população, passeatas de apoio e reprovação dos governos, confrontos, interferência do Judiciário na política, má condução da economia, tudo isso aliado à pandemia leva a um estado de perplexidade. Políticas públicas desencontradas. O Parlamento em franco confronto interno e externo com o Executivo e com a Suprema Corte.

Estamos quase como Walt Whitman ao invocar o capitão de seu navio. Tentamos todas as medidas possíveis. Parecemos Procusto, na floresta, a aumentar ou diminuir o tamanho dos passantes para que caibam em seu famoso leito. Mas, nada disso ajuda.

Em função salvadora e desesperada o Congresso promulgou a Emenda Constitucional n. 109/2021 e elaborou o orçamento de 2021. Medidas que buscam estender a tábua para tentar salvar o afogado.

Impõe-se, então, uma análise econômico-financeira das providências adotadas para saber em que medida pode haver algum avanço nas políticas públicas de saúde e em que medida será possível analisar as consequências tributárias que daí advirão.

A adequada aplicação da peça orçamentária poderá ser uma solução possível.

2. A Emenda Constitucional n. 109/2021. A dívida pública beira 100% (cem por cento) do PIB. A sociedade produtiva está exangue em seus recursos. Necessita de benefícios fiscais e tributários do Estado. Este, por sua vez, se encontra endividado, mas não há mais onde onerar a sociedade. Estamos no limite da arrecadação tributária. Os recursos patrimoniais estão ajudando, mas ainda são insuficientes (royalties de petróleo, de energia elétrica e sobre mineração).

Daí a famosa indagação de Lênin ao assumir o Estado bolchevique: “Que fazer?”

02.1 A ação sobre os Municípios. Em primeiro lugar, diga-se que Estados e Municípios (com exceções, claro) gastaram imprudentemente e chegaram a ponto de depender basicamente das denominadas receitas transferidas de caráter tributário ou patrimonial. Já não suportam suas despesas apenas com arrecadação dos tributos que lhes cabem. Necessitam das transferências da União, não apenas das obrigatórias, mas também das discricionárias enviadas pela União ou através de emendas parlamentares ou partidárias.

A primeira providência advinda com a EC. 109 foi a de inserir no total das despesas o Poder Legislativo Municipal não apenas as despesas com subsídios, mas também os gastos com pessoal inativo e pensionistas (nova redação dada ao art. 29-A da Constituição). A limitação que outrora alcançava apenas os subsídios passa a inserir gastos com pessoal (inativo e pensionista). Com tal providência, cai a discricionariedade da Câmara de Vereadores.

Providência pequena, mas que busca dar responsabilidade fiscal aos Parlamentos locais, pois estes ficavam com as sobras orçamentárias anuais.

02.2. As políticas públicas. Nunca se fez qualquer avanço na análise e nas consequências das políticas públicas desenvolvidas pelos entes federativos. Os Executivos, de forma geral, elegem, no exercício, alguma atividade prioritária e sobre ela desenvolve ações destinadas a aliviar a carga eleitoral negativa. No exercício seguinte, abandona as providências que adotara e passa a cuidar de outros objetivos, negligenciando os anteriores e, no terceiro ano muda de novo, criando balbúrdia sem fim. Início de obras inacabadas. Serviços que ficam pela metade. Reclamações de ineficiência. Confusão. É o caos que chega à Administração Pública.

O que se determina agora, por força da inserção do parágrafo 16 ao art. 37 da Constituição Federal é que haja “avaliação das políticas públicas” para que possam ser aferidos os resultados. É o mínimo que se pode desejar. Impõe-se a responsabilidade fiscal e a aferição dos benefícios dos investimentos aplicados. A tarefa deveria ser dos Tribunais de Contas. Mas, diante de sua inépcia, a Constituição passa a determina que haja controle interno do desempenho da atividade executiva.

Evita-se, com isso, o malbaratamento e a dispersão dos recursos públicos. Da mesma forma se busca impedir que um governo desconheça o que o anterior realizou e paralise obras e serviços, por motivos puramente mesquinhos.

02.3. O estado de calamidade. Autoridade competente para decretar. Passamos por um estado crítico não apenas das finanças públicas, mas também pela incúria governamental exercida em todos os âmbitos federativos. Pela legislação anterior, caberia ao Presidente da República, diante de uma pandemia (estado de calamidade) solicitar ao Congresso Nacional para reconhecer tal estado.

Agora, incumbe ao Presidente decretar “o estado de calamidade pública de âmbito nacional” (inciso XVIII do art. 49 da Constituição Federal).

Concomitantemente, cabe ao Presidente “propor ao Congresso Nacional a decretação do estado de calamidade pública de âmbito nacional” (inserção do inciso XXVIII ao art. 84 da Constituição Federal).

A primeira providência é o reconhecimento do estado de calamidade. A segunda é a permissão dada ao governo para que opere liberações e tome providências que entender adequadas em âmbito nacional. Ambos devem ser adotados concomitantemente para que produzam efeitos satisfatórios.

Os dispositivos referem-se ao art. 167 da Constituição Federal com as alterações das letras B, C, D, E, F, e G todos introduzidos pela Emenda Constitucional 109/2021.

Referido artigo foi completamente alterado. Nos diversos incisos cuida das vedações em relação a programas ou projetos, despesas para assunção de obrigações, operações de crédito, vinculação de receitas, abertura de créditos, transposição ou remanejamento de recursos, concessão ou utilização de créditos ilimitados, utilização de recursos sem autorização legislativa, instituição de fundos, utilização de recursos das contribuições sociais. Transferência voluntária de recursos e criação de fundos públicos.

Com as vedações, o Poder Público objetiva limitar a atuação dos governantes que devem pautar sua administração pela responsabilidade inerente a quem exerce funções mediante munus, ou seja, alguma atividade como obrigação a ser cumprida e não como benesse a ser usufruída.

02.4. Vetores. A Constituição foi alterada com o objetivo de traçar determinados vetores não apenas na gestão pública, mas instituir certos princípios a serem cumpridos pelos governantes.

O primeiro é a responsabilidade fiscal. Não se pode gastar mais do que se arrecada. É regra de ouro da Administração Pública. A determinação já consta e tem disposições expressas na Lei de Responsabilidade Fiscal (lei complementar 101/2000). Tem origem na semântica da palavra economia, que vem do grego oikos, isto é, casa e nomos, lei, direção, regência. É a economia da casa. O Estado deve ser administrado como se administra uma casa ou o país. Responsabilidade, em tal caso, é palavra-chave.

O que ocorre é que os governantes não cumprem a mencionada lei. Ignoram-na e administram seus “feudos” com manifesta irresponsabilidade. Impõe-se, então, o equilíbrio fiscal impositivo para que não haja total degradação das comunidades e dos Estados.

Segundo comando é a sustentabilidade da dívida, isto é, compatibilidade do endividamento com as possibilidades arrecadatórias do ente. As metas fiscais devem guardar pertinência com o arrecadado. Não se pode dar passo maior que as pernas. O bom administrador deve prever e efetuar despesas dentro dos limites orçamentários.

Terceiro é o acompanhamento e controle das políticas públicas. A partir da eleição das prioridades (tragic choices) o Estado deve orientar sua ação de forma a atingir as metas desejadas. Não pode gastar mais do que arrecada, já se viu. Não pode endividar-se além de limites do razoável e deve efetuar controle de seu desempenho. É verificar se os recursos foram bem aplicados, quais seus resultados, as eventuais melhorias apuradas e, enfim, o que produziu com sua ação. Deu certo?

Impõe-se distinguir o estado de emergência, o estado de calamidade e a emergência fiscal. Coisas diversas com tratamento distintos.

Dentro de tais parâmetros é que sobreveio a EC n. 109.

02.5. Sustentabilidade da dívida (modificações introduzidas nos arts. 163 e 164-A da Constituição). Modificação de suma importância foi acrescida ao art. 163 estabelecendo a obrigatoriedade da sustentabilidade da dívida. Ocorre que durante todos os anos a absoluta irresponsabilidade dos governantes levou ao descontrole dos limites de endividamento. Para trazê-los a níveis razoáveis a partir de agora, deverão ser especificados: a) indicadores de apuração da dívida, b) níveis de compatibilidade dos resultados fiscais com a trajetória da dívida, c) medidas de ajuste e d) planejamento de alienação de ativos. Lei complementar pode autorizar a aplicação do disposto no art. 167-A

O que ocorre? Verificada a incompatibilidade da dívida com os recursos tributários e patrimoniais do ente federativo, há que se tomar providências no sentido de adequar a dívida às disponibilidades financeiras.

Apura-se, inicialmente, o montante da dívida. A partir daí, observa-se sua trajetória, ou seja, tempo restante para quitação, prazo de amortização, pagamentos mensais. Quanto resta a pagar? Em que condições? Quais as providências que devem ser tomadas? O governo há de encontrar, então, medidas de ajuste (reduzir a despesa com os servidores públicos, tomando as providências alvitradas no art. 167-A).

Na sequência, verificar a possibilidade de alienação de ativos. Entes federativos mais fortes em termos financeiros, podem vender empresas estatais que estejam operando de forma negativa, como de infraestrutura urbana, previdenciária, intermediária de negócios, transportes, enfim, toda aquela que possa ser alienada. Entes menores podem alienar ou locar rodoviárias, campos de futebol, quadras esportivas e outros equipamentos urbanos.

Busca-se com tais providências a robustez do ente estatal central. Estados e Municípios devem operar no azul e não de forma negativa, vivendo de transferências estatais da União e dos Estados. As unidades federativas devem ter vida financeira saudável e com recursos próprios.

Poderão tomar providências de instituir todos os tributos que lhes sejam próprios. Isso já vem determinado na Lei de Responsabilidade Fiscal. Cobrá-los, desfazerem-se de dívida ativa mediante transferência a particulares. Enfim, todas as medidas de saneamento financeiro que forem necessárias e imprescindíveis para a boa saúde do ente estatal.

Tais providências devem ser tomadas para cumprimento do art. 164-A na forma de lei complementar aludida no inciso VIII do art. 163.

A elaboração e execução de tais planos devem refletir a “compatibilidade dos indicadores fiscais com a sustentabilidade da dívida” (parágrafo único do art. 164-A).

02.6. Providências com as despesas relacionadas aos servidores públicos (art. 167-A da Constituição. Emergência fiscal. O art. 167-A sobreveio para fixar responsabilidade em relação às despesas correntes. Se apurado, no período de doze (12) meses que a relação entre receitas e despesas atingiram 95% (noventa e cinco por cento) no âmbito de Estados, Distrito Federal e Municípios, fica facultado a todos os órgãos de poder, bem como o Ministério Público, Tribunal de Contas e Defensoria, aplicar medidas de ajuste fiscal.

O dispositivo é de cumprimento facultativo a Estados, Distrito Federal e Municípios. Não atinge a União, diante de sua dicção. O período é o de doze (12) meses a contar da vigência da Emenda.

Tanto o dispositivo que atinge todos os entes federativos como o que obriga Estados, Distrito Federal e Municípios são de cumprimento obrigatório, ainda que se facultem as providências. É que paralelamente a tais providências, há dispositivos que preveem a responsabilidade fiscal e a sustentabilidade da dívida.

A proibição alcança basicamente os servidores públicos. Nenhum aumento, reajuste ou vantagem a qualquer título poderá ser concedida. A única exceção decorre das condenações por decisão judicial transitada em julgado. Não se pode criar qualquer cargo ou função. Não se pode alterar a estrutura de carreira que envolva aumento de despesa. Não se pode contratar ou admitir pessoal, a qualquer título. Veda-se também a realização de concurso público, exceto para reposição de vacância. Fica proibida a concessão de qualquer vantagem pecuniária. Não se pode criar despesa obrigatória. Não se pode adotar qualquer medida que envolva despesa. Fica impedido o ente federativo de criar ou expandir linhas e programas de financiamento que possa envolver ampliação de despesas e, por fim, é vedada concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária (inciso X do art. 167-A da Constituição).

Em suma, tudo que envolver aumento de despesa fica proibido em relação aos servidores públicos e benefícios ou incentivos de natureza tributária.

O parágrafo 1º do mesmo artigo atinge todos os entes federativos, incluindo a União. Igualmente facultativo. A oportunidade fica a critério do Chefe do Poder Executivo, bem como dos demais poderes e órgãos integrantes do ente federativo.

Se a despesa corrente superar 85% (oitenta e cinco por cento) da receita corrente, as medidas indicadas podem ser aplicadas de imediato por ato do Chefe do Poder Executivo, facultando-se aos demais Poderes e entidades as mesmas providências. Os decretos serão submetidos ao Poder Legislativo de imediato e em regime de urgência. Perde eficácia se rejeitado, se decorridos 180 (cento e oitenta) dias sem apreciação ou que não mais se verifica a hipótese invocada. Os atos praticados no interregno são válidos.

Há primeira hipótese há dever; na segunda, faculdade.

A verificação de todos os requisitos e providências são tomados bimestralmente. Não constituem obrigação de pagamento futuro (inciso I do parágrafo 5º do art. 167-A), nem revogam, dispensam ou suspendem o cumprimento de dispositivos constitucionais ou legais que disponham sobre metas fiscais ou limites máximos de despesa (inciso II).

O impedimento de aumento de qualquer despesa em relação aos servidores públicos não garante o pagamento futuro. É claro o dispositivo. Não constituem obrigação. Não há dever de satisfazer o que ficou impedido; nem nasce o direito de exigir o que se proibiu.

Na hipótese da ocorrência dos fatos mencionados no caput do art. 167-A fica vedada a concessão de garantias ao ente envolvido. A saber, a União não pode oferecer qualquer garantia em dívida ou financiamento que o ente federativo busque. Estes ficam proibidos de realizar operação de crédito diretamente ou por intermédio de seus fundos e entidades estatais, mesmo sob a forma de novação, refinanciamento ou postergação da dívida. Há ressalva das operações realizadas por agências financeiras oficiais de fomento.

Em suma, na hipótese de descontrole na aplicação de recursos do ente federativo, ele é obrigado a tomar diversas providências para restaurar sua higidez financeira. A União não pode e não deve intervir. O ente tem que tomar uma as medidas tendentes a resolver sua situação. Sabidamente, o gasto com o funcionalismo público extrapola os limites do razoável. Culpa de inúmeras gestões que agiram de forma irresponsável, outorgando vantagens indevidas ou beneficiando determinadas carreiras de forma a fazer crescer as despesas de forma a torná-las insuportáveis para as forças do erário.

De um lado, exige providências aos entes federativos; de outro, impede a União de assumir encargos financeiros descabidos. Devem as despesas com os servidores públicos voltar a patamares que não obriguem o Estado funcionar em torno de seus interesses.

As providências alcançam os demais poderes do Estado. As providências não devem ser tomadas apenas pelo Executivo, mas por todos os órgãos e poderes envolvidos nos gastos que extrapolem os limites constitucionais.

02.7. Do estado de calamidade (arts. 167-A, B, C, D, E, F e G). A Emenda Constitucional n. 109/2021 acrescentou mais artigos ao art. 167. Assim, sobreveio o art. 167-A a G para equacionar as providências que devem ser tomadas durante o estado de calamidade que agora, como se viu, pode ser decretado pelo Presidente da República bem como pelo Congresso Nacional.

Obriga a adoção de um regime extraordinário fiscal, financeiro e de contratações. Abre exceção ao regime normal de contratações e do tratamento fiscal e financeiro do Estado. Evidente está que o regime especial diz respeito às providências que devam ser adotadas durante o período de calamidade pública e apenas com a finalidade para que for reconhecida. Se o problema disser respeito à saúde, tudo que estiver a ele ligado estará alcançado pelas providências a serem tomadas.

Como exemplo, mencione-se a aquisição de aparelhos de respiração, oxigênio, camas hospitalares, contratação de pessoal ligado à área (médicos, enfermeiros, fisioterapeutas, auxiliares de enfermagem), ambulâncias e tudo o mais que estiver vinculado à área.

Como situações de calamidade são excepcionais não se pode obrigar os entes federais a seguir o procedimento de contratação. Sabidamente, a preparação de uma licitação, a liberação de recursos, a publicação de editais, a formação de comissões de julgamento, apresentação de propostas, tudo demanda tempo. A emergência não pode aguardar. Assegurada a universalidade e igualdade dos licitantes, tudo se opera de maneira informal. Procedimentos céleres são adotados, de forma a possibilitar a imediata aquisição dos bens mencionados.

Há que se atentar ao período necessário para o combate aos males mencionados no decreto e na lei que reconhecerem a calamidade, bem como a pertinência lógica dos objetos da informalidade da licitação.

É o que se deduz da disposição do art. 167-C da Constituição Federal. O art. 167-D prossegue na adoção de medidas aptas a superar o estado de calamidade.

O art. 167-D contém regra importantíssima. Se e durante o período reconhecido de calamidade pública e no que não implicar em despesa de caráter continuado, ficam dispensados da observância de limitações legais “quanto à criação, à expansão ou ao aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento de despesa e à concessão ou à ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita”.

A concessão de benefício de natureza fiscal para importação de insumos, seringas, máscaras, tudo é permitido. Não há que se editar qualquer ato. Vale o que está no dispositivo constitucional. Tais materiais não podem ser submeter ao regime próprio das contratações, nem serem impedidos de gozar qualquer vantagem de natureza tributária de que decorra renúncia de receita. Os fins justificam os meios. A urgência e a necessidade pública são elementos a ser considerados. Supera-se a burocracia.

De outro lado, não se aplica a exigência prevista no parágrafo terceiro do art. 195, ou seja, podem vender para a Fazenda Pública pessoas jurídicas que estejam em débito com o sistema de seguridade social. Elimina-se a vedação de que contratem com o poder público. É que empresas que operem no campo da saúde podem se encontrar em dificuldades financeiras e se encontrar em débito com o sistema de seguridade social. Diga-se o mesmo de empresas que atual em transporte, construção e tudo aquilo que esteja relacionado ao objeto da calamidade. Não podem licitar, mas durante tal período, estão liberadas do entrave.

O art. 167-E é importante. Libera, durante o período de calamidade pública, o uso de crédito extraordinário previsto no inciso III o art. 167 da Constituição Federal. Sabidamente, na expedição de crédito extraordinário exige-se que seja destinado a atender despesas imprevisíveis e urgentes, como decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública.

Quebra-se aqui a regra de ouro, isto é, permite aumentar despesas com novas operações de crédito, o que aumenta o endividamento.

Na hipótese de calamidade, a nova regra constitucional dispensa os requisitos para expedição do crédito extraordinário. Pode ser editado sem as exigências previstas no artigo mencionado (imprevisibilidade e urgência).

O art. 167-F cuida das operações de crédito. Na normalidade do funcionamento dos entes federativos há uma série de exigências que figura nas Resoluções do Senado para que possa realizar operação de crédito. Na vigência do estado de calamidade dispensam-se as exigências dos limites e demais restrições aplicáveis à União para referidas operações.

Lei complementar pode definir outras suspensões, dispensas e afastamento. O que vale, em suma, é a urgência das medidas que devam ser tomadas. Assim, qualquer restrição à tomada de crédito é dispensada em face da calamidade. Não se pode questionar sobre providências que sejam necessárias para salvar as pessoas ou dar-lhes condições de higidez física ou mental.

Formalidades e requisitos burocráticos não podem obstar ou impedir que providências sanitárias sejam tomadas e de forma imediata. O Estado é instituído para servir e não para ser servido e muito menos para ser obstado no atingimento de finalidades maiores encampadas na Constituição Federal.

Os limites e restrições não se aplicam às receitas transferidas da União a Estados e Municípios, nem às dos Estados aos Municípios. Estas decorrem da obrigatoriedade da distribuição de renda no interior do Estado brasileiro. As vinculações devem ser obedecidas.

O art. 167-G determina a aplicação à União do disposto no art. 167-A ou seja, ela está sujeita às mesmas regras impositiva aos demais entes federativos em relação ao servidores e a transferência para programas do Nordeste, Norte e Centro-Oeste fica mantida nos mesmos valores e moldes do exercício anterior.

Ademais, é vedado a qualquer ente dar garantia a outro que esteja envolvido em processo de recuperação (inciso I do parágrafo 6º do art. 167-A) e não pode haver operação de crédito entre entes por intermédio de seus fundos, entidades estatais para qualquer ato de alteração da dívida inicial.

02.7. Dotações orçamentárias ao Judiciário, Congresso, Ministério Público e Defensoria Pública. Do produto da arrecadação orçamentária os Poderes e órgãos mencionados devem receber os repasses até o dia 20 de cada mês. É o que rotula duodécimo de repasse obrigatório.

O art. 168 recebeu alteração de forma a vedar a transferência a fundos instituídos. Como os Poderes e órgãos nem sempre exaurem os recursos dotados, por vezes instituem fundos e a eles destinam as verbas. Agora, isso está vedado. Se houver saldo, ao final do exercício, deve ser restituído ao caixa único do Tesouro. Na hipótese de não o ser, haverá dedução das primeiras parcelas duodecimais do exercício seguinte.

Evita-se, assim, que os Poderes e demais órgãos mencionados no art. 168 fiquem com sobras financeiras. O que sobejar no último dia do exercício financeiro deve ser encaminhado ao caixa único do Tesouro respectivo.

02.8. Limites da despesa com pessoal. Quando do advento da lei de responsabilidade fiscal instaurou-se controvérsia se os percentuais nela estabelecidos alcançavam os pensionistas ou não. Agora, pôs-se fim a ela, determinando que estejam incluídos nos cálculos da lei complementar. É que se não forem alcançados inativos e pensionistas, haverá sobra de recursos que acabam sendo utilizados em supérfluos.

Com a determinação da inclusão de inativos e pensionistas nos cálculos das despesas obrigatórias, elimina-se o desperdício.

3. Pagamento de precatórios. As alterações propostas pela Emenda Constitucional n. 109/2010 alcançaram também o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Fê-lo de forma incisiva. Passemos à análise de cada um dos textos.

03.1. Alteração da data do pagamento de precatórios. O texto altera mais uma vez o art. 101 do ADCT para modificar o termo final do pagamento dos precatórios. Sabidamente Estados e Municípios não pagam suas dívidas. Recorrem, tornam-se inadimplentes, não inserem verba adequada para seu pagamento. Enfim, protelam de todas as maneiras o pagamento de suas dívidas em relação a expropriações efetuadas no passado. Governos descompromissados com a higidez e correção de comportamentos éticos efetuaram despesas acima do que podiam. Agora, não efetuam o pagamento de seus débitos.

O problema é que não se pode imputar a falha ao Chefe do Executivo, mas ao ente federativo. Ocorre que este está com seus recursos comprometidos não só pelas políticas públicas que deve executar, como também no atendimento de despesas obrigatórias. Isso leva a uma total exaustão dos recursos financeiros. Daí a inadimplência no pagamento de precatórios.

Agora, a nova regra determina que o pagamento apenas ocorre até 31 de dezembro de 2029. Evidente que tal alteração atende ao clamor governadores e prefeitos. Quando chegar o termo final, com certeza outro advirá, concedendo mais prazo para o pagamento dos débitos estatais. Vergonha que se consuma e que se arrasta.

03.2. O que ocorre no exercício de 2021? O auxílio emergencial. O país está passando por fase complexa em termos de ajuda à população vulnerável. Aqueles que ganham menos de salário-mínimo encontram-se em estado de quase abandono. Com cerca de 12 milhões de desempregados e uma população gigantesca vivendo abaixo do nível de pobreza, o caixa da União há que suportar gasto emergencial, para permitir que tal população ao menos se alimente.

Para evitar que o governante seja alcançado por atos de responsabilidade, a Constituição abriu uma brecha e uma exceção em relação ao teto dos gastos e dispensa as limitações legais até o montante de 44 bilhões de reais (parágrafo 1º do art. 3º da EC 109/21) que introduz o art. 3º no ADCT.

Assim é que o parágrafo 2º do mesmo artigo estabelece que “as operações de crédito realizadas para custear a concessão do auxílio referido no caput deste artigo ficam ressalvadas do limite estabelecido no inciso III do caput do art. 167 da Constituição Federal”. Para sua eficácia os decretos de crédito extraordinário ficam livres de quaisquer exigências (parágrafo 4º).

O auxílio emergencial é o que garante a subsistência da referida população. São pobres coitados que não têm o que comer. Nem morar. Vivem à cata de alimentos. Com filhos para amamentar. Situação dramática. O auxílio vem em forma de única expectativa de vida. Claro que é insuficiente, mas é o que o governo pode dispor, por ora. Depende ela também do espírito de solidariedade do povo brasileiro, de instituições financeiras, de entidades de benemerência.

O recurso foi objeto de previsão constitucional quando do primeiro surto da pandemia. Agora, a ajuda deve prosseguir.

Com tal providência institui-se também o ciclo econômico, porque de posse de tal auxílio, as pessoas adquirem bens no mercado, o que faz com que se consumam bens e, pois, é necessária sua produção. Daí o giro do mercado.

4. Emergência fiscal da União. O art. 2º da EC n. 109 altera o art. 109 do ADCT para instituir o que se denomina de emergência fiscal. A obrigatoriedade incide apenas sobre a União, porque o dispositivo não estende a exigência sobre os demais entes federativos. A saber, se a proporção entre despesa obrigatória primária e a despesa primária total for superior a 95% deflagram-se as providências que os diversos incisos preveem.

Interessante observar que não se trata de comparar despesas sujeitas ao teto ou ao teto total, mas de despesas obrigatórias de cada poder ou órgão.

Fica, em tal hipótese, proibida a concessão de qualquer reajuste de remuneração a servidores, empregados públicos e militares. Excetuam-se verbas decorrentes de sentença judicial transitada em julgado.

As providências são idênticas às que devem ser tomadas na hipótese de calamidade pública. Uma coisa é o reconhecimento da calamidade em que são detonados os gatilhos de correção. Outra é a emergência fiscal que independe do reconhecimento de qualquer anormalidade sanitária ou de outra espécie. Aqui cuida-se apenas de alinhar os recursos com as despesas e evitar a imprudência administrativa.

De forma genérica, quaisquer alterações que envolvam despesa de caráter funcional deverão ser obstadas. Qualquer acréscimo, elevação funcional, vantagens de qualquer espécie ficam vedadas. Igualmente, a denominada “concessão da revisão geral” ou a chamada “data base” para reajuste de vencimentos não mais tem incidência. A Constituição Federal obrigava um reajuste anual de vencimentos que, agora, diante de tais fatos, fica impedida.

As vedações alcançadas pelo dispositivo não constituem obrigação de pagamento futuro (inciso I do parágrafo 4º do art. 109 do ADCT, com a redação da EC 109/21). Não revogam, dispensam ou suspendem o cumprimento dos demais dispositivos.

Mais sério que isso, a vedação alcança as proposições legislativas. Limita-se assim a amplitude do dever de legislar. É que o legislador, em princípio, tem atribuição para dispor sobre o que quiser, reservadas as competências privativas. A partir de agora, há uma limitação que é a de não poder estabelecer, no período e diante da ocorrência dos limites dados pelo dispositivo ora em comento, que não pode haver qualquer proposição que outorgue vantagem funcional aos servidores públicos.

A proposição pode ser alcançada quando for apreciada pela Comissão de Constituição e Justiça que deverá arquivá-la, sob a alegação de inconstitucionalidade da proposta. A única ressalva é de que tais proposições sejam apresentadas quando do estado de calamidade e objetivem combatê-lo.

A revogação do parágrafo 4º do art. 101 do ADCT acaba com a obrigatoriedade de a União repassar recursos aos demais entes federativos para pagamento dos precatórios.

5. O plano de redução dos benefícios e incentivos fiscais. O Brasil ultrapassou, de muito, a concessão de benefícios e incentivos fiscais. Perdeu-se num emaranhado de normas concessivas e chega a ponto de não saber mais o valor dos incentivos ou até que ponto beneficia segmentos que não necessitam do favor fiscal.

Por benefício entende-se a redução dos tributos incidentes sobre algum fato imponível. Por incentivo entende-se alguma vantagem (apoio e meios) para o desempenho de atividade econômica. O benefício tem caráter redutor ou de abstenção de exigências tributárias. O incentivo impõe concessão de vantagens para o desempenho de atividades produtivas.

Embora boa hora a Constituição determine que o Presidente, em seis meses, encaminhe um plano de redução gradual de incentivos e benefícios fiscais federais de natureza tributária (art. 4º da EC 109/21) e introduz novo dispositivo ao ADCT.

O plano deverá ser seguido das necessárias proposições legislativas e dos respectivos impactos orçamentários e financeiros. Devem apresentar uma redução do montante global dos incentivos. O texto constitucional estabelece alguns percentuais que devem ser seguidos.

Ocorre que o mesmo dispositivo determina que tais reduções não alcançam: a) O simples nacional; b) rendimentos isentos e não tributáveis; c) agricultura e agroindústria; d) entidades sem fins lucrativos; e) zona franca de Manaus; f) deduções de rendimento tributável; g) medicamentos e produtos farmacêuticos e equipamentos médicos; h) benefícios do trabalhador; i) desenvolvimento regional e outros. Pelos cálculos efetuados e de acordo com a estimativa do PLOA de 2021 isso soma 48,4% do gasto tributário total. Os produtos da cesta básica não podem ser alcançados.

Vê-se, então, que os cortes dos benefícios alcançarão áreas não exoneradas. Ora, por aí bem já se percebe a dificuldade que haverá em efetuar referidos cortes. Não alcançará cerca de quase dois por cento (2%) do PIB.

Deu-se com uma das mãos e retirou por outra. Na medida em que impediu a redução dos benefícios em relação às áreas especificadas, praticamente tornou sem efeito a ação do Executivo que terá que se desdobrar em encontrar áreas de possível redução. Não será fácil fazê-lo porque encontrará resistência políticas em todas elas. A missão é extremamente difícil e suportará pesado ônus político.

A reforma constitucional prevê a edição da lei complementar que disporá sobre a matéria descrita no parágrafo 4º do art. 4º da PEC 109/21.

6. Os Fundos públicos. Repasses duodecimais. A proposta inicial era de extinção de todos os fundos que não tivessem inserção constitucional. Agora, permanecem os fundos, mas todo aquele que ao final do segundo exercício financeiro apresentar “superavit financeiro das fontes de recurso” “poderá destinar à amortização da dívida do respectivo ente” (art. 5º da EC 109/21). A incidência do dispositivo alcança os exercícios de 2021 a 2023

Se não houve dívida a ser paga ou amortizada os recursos serão de livre aplicação.

O objetivo é diminuição da dívida pública. Na hipótese de superavit ao final do exercício, os recursos devem ser destinados ao pagamento da dívida.

O dispositivo, no entanto, não se aplica aos fundos públicos de fomento e desenvolvimento regionais operados por instituição financeira de caráter regional (inciso I do parágrafo 2º) bem como aos fundos ressalvados no inciso IV do art. 167 da Constituição Federal. Mister examinar a finalidade do fundo para saber se não são obrigados a reverter o superavit em pagamento de dívida.

Determinação importante é que ficou vedada a transferência a Fundos de recursos financeiros oriundos de repasses duodecimais (art. 168, parágrafo 1º).

Providência importante é que dos repasses efetuados das receitas transferidas, na hipótese de haver saldo financeiro deverá ser devolvido ao caixa único do Tesouro. Na hipótese de não haver tal providência, haverá compensação com os repasses que ocorrerem no exercício seguinte (parágrafo 2º do art. 168).

Ademais disso, a norma constitucional proíbe a criação de novos fundos, se os objetivos puderem ser alcançados por vinculação de receita ou meramente executados com destinação delas.

7. A Lei Kandir e a Ação direta de inconstitucionalidade por omissão. O art. 6º da EC 109 pôs fim a uma controvérsia entre Estados que durava algum tempo. Com a revogação do art. 91 do ADCT extingue a previsão de compensação da desoneração do ICMS aos estados exportadores.

O assunto foi objeto da Ação Direta de Inconstitucionalidade por omissão n. 25 que tratou a compensação devida por perdas na arrecadação do ICMS. A ação terminou por acordo entre União, Estados e Distrito Federal. Daí sobreveio a Lei Complementar n. 176/2020 que prevê o reembolso pela União de 58 (cinquenta e oito) bilhões de reais que deverão ser pagos até 2023.

8. Repercussões no mundo econômico. O que de frente atingirá o mundo econômico diz respeito à redução de benefícios e incentivos fiscais. Quais as áreas que suportarão tais custos? Atividades essenciais como o transporte, o saneamento básico, o setor produtivo de máquinas e similares, o setor alimentício, a energia elétrica, enfim, todas as áreas, em princípio, são essenciais ao desenvolvimento econômico do país.

Ocorre que o comando normativo é imperativo: o Presidente terá que enviar, em seis meses, um plano de redução de benefícios e incentivos. Ao mesmo tempo, o dispositivo constitucional impediu que houve alteração nas matérias que especificamos e que se encontram no texto da Lei Maior.

Os setores que ficaram fora da exceção suportarão a redução de “privilégios” de que usufruíam. Num país em desenvolvimento, todas as áreas que se beneficiam de algum incentivo fiscal são importantes. No mais das vezes, os empresários não suportam os encargos fiscais e se não obtiverem incentivos do Estado poderão ter dificuldades em sua gestão. Ao menos não suportarão um corte abrupto das vantagens recebidas. Todavia, o comando normativo é imperioso: em seis meses há que apresentar um plano acompanhado de proposições legislativas. Onde cortar?

Quais serão os setores atingidos? Em primeiro lugar vale mencionar os que não serão alcançados pela norma restritiva: O Simples nacional; entidades beneficentes sem fins lucrativos e de assistência social; os programas de incentivo ao setor produtivo do Norte, Nordeste e Centro Oeste, via fundos; os incentivos à Zona Franca de Manaus e áreas de livre comércio; os produtos da cesta básica, aos bolsistas do ensino superior.

Agricultura e agroindústria estão fora de qualquer restrição.

Os segmentos imunes constituem cerca de 48,4% do gasto tributário total.

Restam, então, os demais setores que podem ser alcançados. Haverá muita grita sobre o alcance da norma. Setores vinculados aos da agroindústria. Quais são eles? Da agricultura. Serão alcançadas as máquinas destinadas à sua produção?

O outro objeto da emenda apresentada diz respeito à imposição de responsabilidade fiscal. Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal houve maior prudência dos administradores públicos. Mas, com o passar dos tempos foram arrumando brechas para seu descumprimento. Aumentos e vantagens indiscriminadas aos agentes públicos foram dados sem qualquer critério. Isso veio a criar absurdos detectáveis em vantagens pessoais a grupos de servidores. Impõe-se a restrição. Daí a providência de relação entre receitas e despesas e, na hipótese de ultrapassar 85% ou 95%, impõe-se que o administrador seja impedido de conceder qualquer vantagem adicional ou fica impedido de aumentar despesa em qualquer hipótese.

A norma constitucional vai além disso. Impede, inclusive, no período emergencial, que não seja conhecido qualquer projeto de lei ou emenda constitucional objetive aumentar vencimentos ou dar qualquer vantagem patrimonial.

Alia-se, então, a prudência administrativa ao impedimento de determinados benefícios que onerem os cofres públicos.

Em suma, é imprescindível que o agente público administre os diversos entes federativos de forma responsável e proba.

Com tais providências, criam-se condições para que o país prospere. É isso que se espera.

Não só em termos administrativos, mas especialmente em termos de olhar para a população periférica. O desequilíbrio social brasileiro é dos piores do mundo. Encontram-nos em paraíso rodeado de infernos. Um clamor de angústia cerca os arranha-céus. Favelas, cortiços, invasões tumultuadas, falta de ação do governo, incompetência, incúria, corrupção, tudo se alinha para levar-nos aos antípodas de nossas ambições de país grande.

Enquanto não se nivelar a sociedade, o país não progredirá. Não se pretende e seria inviável pretender a igualdade absoluta. Há as desigualdades naturais e as criadas pelo homem, como disse Rousseau. As desigualdades naturais não podem ser consertadas, salvo através da benemerência e da caridade, espírito que envolve o cristianismo, religião majoritária em nosso país. As sociais dependem da ação governamental. Impõe-se que os governos saiam da letargia com que agem e se decidam por fazer uma sociedade mais justa.

Apenas uma visão de futuro e através de ações adequadas, corretas, incorruptíveis é que se pode fazer um grande país.

• Regis Fernandes de Oliveira - (Professor Titular aposentado de de Direito Financeiro da Universidade de São Paulo)