PEC 188/2019

                              O governo federal vem de encaminhar uma PEC que tomou o n. 188 que busca alterar diversos dispositivos constitucionais, com o intuito de assegurar o fortalecimento fiscal da República.

                               regis fernandes de oliveira 21Parágrafo único ao art. 6º. Assim, a proposta altera inúmeros artigos. Inclui um parágrafo único no art. 6º da Constituição, estabelecendo que: “Será observado, na promoção dos direitos sociais, o direito ao equilíbrio fiscal intergeracional”. O art. 6º estabelece quais são os denominados direitos sociais, isto é os direitos de segunda geração. Os de primeira geração são os direitos burgueses, descritos no art. 5º da Constituição. Sob o rótulo de Direitos e Garantais constitucionais, o constituinte arrolou o que entende de direitos garantidores do indivíduo. Aqueles que impõem uma omissão ao Estado, com o que se não se atrapalha nem obsta o exercício do direito, ou uma ação que obriga o Estado à prática de uma atividade para assegurar seu exercício.

                               Já os direitos sociais são arrolados em prol da coletividade e, basicamente, ao trabalhador (ver caput do art. 7º). Disciplinam a relação capital/trabalho.

                               Assim, o direito ao equilíbrio fiscal intergeracional garante aos trabalhadores que o Estado não assuma dívidas que não pode cumprir, que não sobrecarregue as gerações futuras em benefício das atuais, nem onere as atuais em benefício das futuras. Isto é, exige e impõe a responsabilidade aos governantes.

                               Acréscimo do parágrafo 5º ao art. 18. O dispositivo é acrescido ao texto constitucional para impedir que haja criação indiscriminada de Municípios como ocorreu outrora. O texto é inserido no Capítulo I do Título III que cuida da Organização político-administrativa. Mais precisamente, determina que a lei complementar que disciplina a criação, incorporação ou fusão e desmembramento de Municípios contenha dispositivo que estabeleça “critérios de viabilidade financeira que deverão ser observados para criação e desmembramento de Municípios”.

                               O advento da nova regra implicará restrição à criação e desmembramento de novos Municípios, ao exigir que a alteração tenha viabilidade financeira. Atualmente os Municípios são criados apenas pela vontade manifestada, através de consulta às populações da antiga e nova pessoa jurídica. Não há previsão de qualquer previsão sobre a viabilidade financeira do ente federativo que se irá criar.

                               Hoje, os Municípios pequenos não têm condições de suportar suas despesas. Vivem das receitas transferidas e, no mais das vezes, de recursos decorrentes de transferências voluntárias da União ou dos Estados. Suas receitas são menores que as despesas e, pois, vivem em constante déficit. Inviabilizados ficam de qualquer investimento. Tal situação não pode subsistir.

                               Parágrafos 3º e 4º ao art. 20. O art. 20 da CF cuida dos bens da União. O acréscimo dos parágrafos 3º e 4º ao art. 20 busca garantir o fortalecimento da federação com a transferência de recursos da União decorrentes exploração de petróleo e gás natural, recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais, a Estados, Municípios e Distrito Federal. À “lei caberá estabelecer os percentuais, base de cálculo e condições, bem como disciplinar critérios de distribuição que contemplem, entre outros, indicadores de resultado” (parágrafo 3º acrescido ao texto).

                               O parágrafo 4º proíbe que os recursos transferidos possam ser utilizados “para pagamento de despesa com pessoal ativo, inativo e pensionista”.

                               A norma vem em boa hora. Os entes federativos estão à míngua. Os recursos com a exploração de petróleo e gás natural que foram descobertos na região do pré-sal revelam-se bastante significativos.

                               A norma genérica do parágrafo 1º apenas garantia recursos para os Municípios aos chamados Municípios produtores. Com o advento da nova regra, todos os entes federativos.

                               Haverá a observância dos indicadores de resultados o que significa que dados objetivos propiciarão a distribuição justa e equitativa das receitas auferidas com a exploração dos recursos naturais do país. O parágrafo primeiro ao dispor que os recursos seriam distribuídos aos recursos auferidos “no respectivo território” limitava a transferência de receitas a outros entes federativas.

                               A riqueza produzida é nacional e, pois, justo que todos os entes federativos recebam parcela das receitas auferidas. Não apenas os que são rotulados de exploradores.

                               A destinação a ser dada a eles é importante, porque impede que sirvam para pagamento de servidores, o que envolveria deturpação dos objetivos. O que se busca é impedir o crescimento de despesas com a burocracia. Assim, os recursos servirão para investimento, o que dinamizará a economia dos entes federativos de toda espécie.

                               Altera o art. 29-A. A alteração busca incluir o pensionista no montante dos gastos com pessoal para efeito dos limites de despesa com servidores. O que ocorre? Os limites previstos na CF para despesa com pessoal do Poder Legislativo incluía o subsídio dos vereadores e excluía gastos com pessoal inativo. Igualmente não incluía pensionistas. Tal situação envolvia a sobra nos recursos transferidos pelo Executivo ao Legislativo. Agora, corrige-se a distorção.

                               Pela alteração, os limites atenderão as despesas com: a) subsídio dos vereadores; b) pessoal inativo; c) pensionistas. Tal situação equilibra as despesas entre os poderes municipais, dando mais folga ao Poder Executivo na destinação de recursos.

                               Alteração ao art. 37. As alterações introduzidas no art. 37 atingem o relacionamento Estado/servidor. Vejamos como ocorrerão.

                               Da vedação de reajustes sem recursos. O inciso X do art. 37 da Constituição Federal estabelecia a “revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices” que alcançava todos os servidores, ativos, inativos e pensionistas. A providência impede reajuste obrigatório de vencimentos. É que todos os entes federativos estão com dificuldades de cumprir suas obrigações financeiras constitucionais, legais e contratuais. No entanto, veem-se na obrigação de dar reajusta aos servidores.

                               Ora, seguramente o servidor está em função do Estado. Este vale-se daquele na medida de suas necessidades, remunerando-o condignamente. Mas não pode ficar à mercê de reajustes impossíveis ou difíceis. Os recursos são finitos e as necessidades infinitas. Logo, se há a finitude das receitas, não pode o Estado ficar obrigado a reajustar vencimentos todos os exercícios, se não pode fazê-lo.

                                 Da redução da jornada de trabalho. O inciso XV estabelece a irredutibilidade dos vencimentos. Determina, de outro lado, o recebimento de recursos atendidos o teto que é o subsídio do Ministro do Supremo Tribunal Federal (inciso XI), igualmente há que respeitar a proibição constante do inciso XIV que proíbe que acréscimos pecuniários sejam computados e acumulação para acréscimos posteriores.

                               Certo é que o inciso XV estabelece alguns limites aos subsídios e vencimentos e, agora, sobrevém a inovação. A PEC acresce um inciso ao I do parágrafo 3º do art. 169 para permitir a redução temporária da jornada de trabalho ”com adequação proporcional dos subsídios e vencimentos à nova carga horária, em, no máximo, vinte e cinco por cento, com base em ato normativo motivado de cada um dos Poderes que especifique a duração, a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objetos da medida, bem como o exercício de outras atividades profissionais por aqueles que forem alcançados por este dispositivo”.

                               A inovação é bastante interessante. Permite que na hipótese de dificuldades financeiras que esteja em curso em determinado ente federativo possa este, em ato normativo motiva de qualquer poder que haja a redução da jornada de trabalho, com redução, igualmente, dos vencimentos, na proporção da redução da jornada.

                               Na hipótese de dificuldade, a autoridade competente em cada um dos poderes do Estado pode reduzir a jornada de trabalho, em até vinte e cinco por cento. A jornada normal é de (oito) 8 horas. Pode ser reduzida em até duas (2) horas, passando a ser de seis (6) horas diárias. Por consequência, os vencimentos serão reduzidos na mesma proporção. O ato administrativo a ser editado deverá conter o período da redução (a lei fala em redução temporária), bem como identificar qual a atividade que se subordinará à incidência da determinação.

                               A medida vem em benefício da estrutura fiscal das unidades federativas. É importante no saneamento das dificuldades momentâneas por que passa o ente federal.

                               Inciso XXIII do art. 37. A norma constitucional acrescenta um inciso ao art. 37 com o intuito de disciplinar o pagamento aos servidores. Institui algumas vedações. Por exemplo, não pode haver o pagamento retroativo de despesa com pessoal, inclusive vantagem, auxílio, bônus, abono, verba de representação ou benefício de qualquer natureza (letra a do disposistivo). Ora, é bastante comum que servidores deixem de receber determinados benefícios legais oportunamente. Postulam seu pagamento e a Administração Pública, reconhecendo a legalidade do requerimento, efetuam o pagamento daquilo que deixou de ser pago tempestivamente.

                               Como resolver o problema? O servidor tem direito ao pagamento. Postula-o, mas a Administração vê-se impedida de, ainda que reconhecida a correção do pedido, não pode cumprir obrigação funcional. De duas uma: a) ou se faz o pagamento ou b) o servidor deverá ir ao Judiciário para recebê-lo. Receberá, então, oportunamente, mediante precatório. Ora, a postulação judicial, normalmente, se deve ao não reconhecimento, por parte do Poder Público, de obrigação pecuária. Na hipótese prevista, embora o Estado reconheça que deve, não pode efetuar o pagamento. Cria-se maior caminho para ida ao Judiciário que determinará o pagamento retroativo.

                               Daí vem a outra dificuldade prevista na letra b) do mesmo inciso, ou seja, todo pagamento em decorrência de decisão judicial somente terá curso com o trânsito em julgado. É que a letra acrescida impede o pagamento de despesa de pessoal de qualquer natureza, inclusive indenizatória, com base em decisão judicial não transitada em julgado.

                               Ora, não há notícia de que tenha havido pagamento de vencimentos, salários, pensões senão após o trânsito em julgado de decisão judicial. Mas, de qualquer maneira, é providência importante, para evitar que haja conluio ou facilidade para o agente público que queira antecipar o pagamento reconhecido judicialmente. Impõe-se o trânsito em julgado.

                               A última previsão (letra c) determina que é vedado o pagamento de abono, auxílio, adicional, diária, ajuda de custo ou quaisquer outras parcelas de natureza indenizatória sem lei específica que autorize a concessão e estabeleça o valor ou critério de cálculo (letra c do inciso XXVIII do art. 37).

                               A vedação tem razão de ser. Detectado alguma vantagem de natureza indenizatória agentes públicos têm se apressado em efetuar o pagamento de vantagens funcionais. A norma é moralizadora. Impede liberalidades com o dinheiro público.

                               Alteração do parágrafo 4º do art. 39. O acréscimo diz respeito à incidência a pagamentos a membros do poder, detentor de mandato eletivo, ministros de Estado e os secretários estaduais que apenas recebem subsídio, com vedação de qualquer acréscimo. Continuam recebendo seus vencimentos e gratificações, mas com a restrição do inciso XXIII ora acrescentado à CF. A saber, somente pode receber qualquer vantagem pecuniária após trânsito em julgado, não podem receber nada com efeito retroativo e apenas se a vantagem estiver baseada em lei.

                               As restrições inseridas no texto constitucional podem parecer óbvias. Só que no Brasil fazem-se liberalidades com o dinheiro público. Tudo fica facilitado, porque o “dinheiro não é de ninguém” e os freios morais que deveriam limitar os agentes pagadores não funcionam. Tudo é feito com absurda quebra de restrições morais.

                               Daí tornar-se imperioso que normas moralizadoras sobrevenham para disciplinar e proteger o erário.

                               Art. 48. Aqui se inicia uma alteração que parece bastante importante em relação à análise orçamentária. É que se elimina o Plano Plurianual. Deixa de existir no campo financeiro.

                               Sabidamente, a Constituição estabelece uma sequência de leis orçamentárias. A primeira é o Plano Plurianual, seguido da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual. Com a alteração proposta, sai do mundo jurídico o PPP e entra o orçamento plurianual.

                               Alteração procedente. Embora tivesse sua utilidade, o Plano Plurianual se constituía em mera declaração de intenções do novo governo. Ao assumir, o governante enviava no primeiro exercício de seu mandato um Plano que vigoraria durante quatro anos e alcançava o orçamento do primeiro exercício seguinte do próximo governante. Era lei de promessas e compromisso. Tinha eficácia, evidentemente, mas limitadora de muitas ações do governo.

                               Surge agora o orçamento plurianual. A inovação é procedente. Permite que o governo estabeleça um plano de gastos, não apenas no exercício seguinte, mas também para os exercícios seguintes, dependendo da dimensão da despesa. Quando se realiza uma obra que durará cinco anos, por exemplo, o governante teria que, a cada ano, inserir parcela das despesas. Agora, poderá efetuar a previsão do exercício e também dos próximos.

                               Evidente que, embutido no orçamento plurianual estarão as despesas que se realizarão no exercício presente. Inicia-se o orçamento de resultados. Analisei o problema em meu “Curso de direito financeiro”, 8ª ed., Malheiros. Via a compatibilidade entre o orçamento anual e o orçamento de resultados que é o que agora se implanta (item 18.21.7.1 – fls. 608 da 8ª edição).

                               O orçamento plurianual permite que se estabeleçam as despesas que serão realizadas no exercício em curso bem como nos exercícios seguintes. Permite-se a definição de projetos que ultrapassem mais de um exercício financeiro.

                               Termina o PPP e inicia-se o orçamento plurianual.

                               Art. 62. O art. 62 segue a alteração proposta no art. 48, ou seja, elimina-se o Plano Plurianual e se introduz o orçamento plurianual. Mais racionalidade.

                               Art. 68. A alteração aí constante é de coerência e compatibilidade com a alteração realizada no art. 48, com eliminação do Plano Plurianual.

                               Art. 71. A proposta introduz o inciso XII ao art. 71 da Constituição Federal dando nova e importante alteração ao Tribunal de Contas da União. Diz o dispositivo que compete a este Tribunal: “XII – consolidar a interpretação das leis complementares de que tratam os arts. 163, 165, parágrafo 9º, e 169, por meio de Orientações Normativas que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terão efeito vinculante em relação aos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, aos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei”.

                               A inovação é importante e dá dignidade ao TCU. Sabidamente, as decisões dos Tribunais nem sempre são consentâneas e uniformes. Discrepam a todo instante, o que é natural, uma vez que interpretadas por conselheiros. Homens que pensam

                               Ocorre, no entanto, que tais decisões divergentes criam instabilidade jurídica a todo instante. Os administradores públicos se vêm frequentemente sancionados por cumprirem uma orientação de dado tribunal que diverge de outra do TCU.

                               A lei a ser cumprida é a mesma e não pode ser divergente nos diversos Estados da Federação. Naqueles que possuem tribunal próprio podem ter orientação contrária à do TCU que aplica a mesma regra.

                               É importante, pois, para uniformização da jurisprudência de contas que haja uniformidade de entendimento. Não se trata de colocar tribunais estaduais ou municipais em situação inferior ao tribunal nacional. É para que não surjam injustiças nos tratamentos diferenciados dados por tribunal com mesma competência.

                               Ademais, não se imobiliza a orientação. A norma prevê a revisão de orientação, que pode ser alterada, evidentemente. Alteram-se os fatos, o momento histórico, as circunstâncias da aplicação da norma, a jurisprudência deve acompanhar as situações e não permanecer estática, de forma a criar dificuldades.

                               Parágrafo 5º do art. 71. Na hipótese de editada uma Orientação Normativa tem ele efeito vinculante, ou seja, obriga que seja seguida. Na hipótese de descumprimento ou em decisão que contrarie a orientação normativa ou que a aplicar de forma indevida, “caberá, na forma da lei de que trata o inciso XII do caput, reclamação ao Tribunal de Contas da União que, julgando-a procedente, anulará a decisão reclamada e fixará prazo para que outra seja proferida”.

                               É bastante comum que súmulas editadas por tribunais judiciais sejam desobedecidas, a pretexto de livre interpretação dos textos. O convencimento pessoal de cada julgador deve ceder ante norma contrária expressa. Com isso se garante segurança jurídica. Não fica o administrado, a empresa, o servidor público, enfim, qualquer pessoa a quem a norma se aplica ao alvedrio de decisões vacilantes ou divergentes.

                               Na hipótese de o TCU editar uma Orientação Normativa com efeito vinculante, na forma estabelecida no inciso XII os demais tribunais se vêm na obrigação de seguir a orientação. Caso divirjam, podem aplicar a norma de maneira diversa, hipótese em que caberá recurso ao TCU que, caso a julgue procedente, anula a decisão reclamada.

                               De outro lado, pode ocorrer que a decisão contenha tal força em seus argumentos que, mesmo contrariando a Orientação Normativa, logre convencer os integrantes do TCU a rever a Orientação editada, hipótese em que caberá a revisão ou cancelamento da orientação e adoção da decisão proferida por outro tribunal.

                               Como fica o princípio da segurança jurídica? Em nada se vê abalado. Embora tenha o TCU expedido uma Orientação Normativa, pode perceber seu equívoco, em face de fundamentos melhores que tenham sido dados por outro tribunal. Convencido de seu desacerto, o TCU com a mesma convicção que proferiu a primeira Orientação pode alterar seu entendimento e retificar a Orientação anterior.

                               Argumenta-se que as atribuições dos Tribunais de Contas estaduais e Municipais são bem definidas e que não há relação hierárquica entre eles e o TCU. Ora, os Estados organizam-se pelas Constituições e leis que adotarem, “observados os princípios desta Constituição” diz o art. 25 da Constituição Federal. Cabe tanto aos Estados quanto aos Municípios a autonomia política (eleição de seus governantes, cobrança de seus tributos e legislar sobre assuntos locais – arts. 29, 29-A e 30 da Constituição Federal). A fiscalização cabe ao sistema de controle interno e ao controle externo exercido pelos Tribunais de Contas do Estado ou do Município (art. 31).

                               Sendo o Estado federativo, tal circunstância não retira da União a estipulação de parâmetros de apreciação das leis federais. As competências do TCU são as previstas no art. 71, sem prejuízo do acréscimo que ora se faz. Não há ferimento do princípio federativo. 

                               As decisões vinculantes são de conhecimento do Poder Judiciário em que as súmulas aditadas pelo Supremo Tribunal Federal têm tal efeito (art. 103-A) e também a forma de sua provocação vêm previstas na letra L do inciso I do art. 102 da CF.

                               A previsão que se busca alterar traz conforto para todos, uma vez que se atribui segurança jurídica às decisões administrativas e financeiras proferidas pelo TCU.

                               Pergunta que se impõe: A alteração constitucional que se propõe não é inconstitucional, por estar invadindo atribuições de outras unidades federativas? De maneira alguma. Os tribunais de contas não compõem a estrutura de Estados, Distrito Federal e Municípios. Tanto é que não existem em todas as unidades federativas.

                               Não há agressão a princípio federativo. Nem diminuição das atribuições dos respectivos tribunais. Apenas sujeição à orientação instituída pelo órgão nacional.

                               Art. 74. A alteração proposta é apenas para dar sintonia e coerência ao texto, com a supressão do Plano Plurial do orçamento que ficou eliminado.

                               Art. 84. Tem o mesmo sentido, ou seja, dar coerência ao todo constitucional com eliminação do Plano Plurianual do inciso XXIII do referido artigo.

                               Art. 163, inciso VIII. A alteração é para acrescer o inciso VIII ao art. 163 que estabelece conteúdo para Lei complementar. O Capítulo cuida das Finanças Públicas e da matéria que deve ser prevista mediante lei complementar. O acréscimo se destina a prever que lei complementar disporá sobre: “sustentabilidade, indicadores, níveis e trajetória de convergência da dívida, resultados fiscais, limites para despesas e as respectivas medidas de ajuste, permitida a aplicação daquelas previstas no art. 167-A e nos parágrafos 3º e 4º do art. 169 desta Constituição, independentemente da concessão da autorização a que se refere o inciso III do art. 167 desta Constituição e do limite de despesa com pessoal, ativo, inativo e pensionista”.

                               O art. 167-A é introduzido pela PEC186/2019.

                               O teto dos gastos foi introduzido pela EC 95/2017 que estipula que a despesa federal de cada exercício não pode aumentar além da inflação do exercício anterior. Em tal hipótese, acionam-se mecanismos de contenção de gastos. Agora, se o volume de operações de crédito excederem a despesa de capital, aciona-se, automaticamente, mecanismos de estabilização.

                               É o teto dentro do teto. Na elaboração do orçamento plurianual já estará previsto o corte de gastos. Não há necessidade de as despesas atingirem o teto. Quando houver 95% (noventa e cinco por cento) dos gastos atingirem a despesa primária, acionam-se mecanismos de contenção.

                               A nova redação dada ao art. 109 do ADCT estabelece: “Se verificado, na elaboração da proposta orçamentária do Poder Executivo ou de órgão elencado nos incisos II a V do caput do art. 107 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, que a proporção da despesa obrigatória primária em relação à despesa primária total foi superior a noventa e cinco por cento, aplicam-se ao respectivo Poder ou órgão, até o final do exercício a que se refere a proposta orçamentária, sem prejuízo de outras medidas”, as vedações previstas na sequência.

                               Na exposição de motivos da PEC 186/2019 assiná-la que “tem como objetivo principal, a contenção do crescimento das despesas obrigatórias para todos os níveis de governo, de forma a viabilizar o gradual ajuste fiscal indicado pelo Teto de Gastos e dispor de instrumentos para que os gestores públicos locais, preocupados com a saúde financeira dos entes, cumpram sua missão”.   

                               A lei complementar terá que dispor sobre tais assuntos.

                               Art. 165. O dispositivo faz adequação do texto com a eliminação do Plano Plurianual do orçamento. Daí a supressão do inciso I do art. 165.

                               No parágrafo 2º do texto insere-se, como atribuição da Lei de Diretrizes Orçamentárias o estabelecimento da “política fiscal e respectivas metas, em consonância com trajetória sustentável da dívida pública, orientará a elaboração da lei orçamentária plurianual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento”. O texto foi reformulado com supressão de: “incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente”, o que guarda consonância com a instituição da lei orçamentária plurianual. As despesas mencionadas figurarão no texto da lei orçamentária plurianual, sem necessidade de se prever a inclusão anteriormente mencionada.

                               O parágrafo 4º que cuidava do Plano Plurianual foi suprimido.

                               O parágrafo 5º sofreu mera atualização – ao invés de falar lei orçamentária anual, passa a cuidar do orçamento plurianual.

                               O parágrafo 6º sofre a mesma alteração de atualização e adaptação à nova terminologia.

                               O parágrafo 7º é suprimido por cuidar do Plano Plurianual.

                               O parágrafo 8º sofre alteração substancial, uma vez que cuida da lei orçamentária plurianual e estabelece: “A lei orçamentária plurianual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita, à fixação e à indicação de valores plurianuais da despesa na forma disciplinada pela lei de diretrizes orçamentárias, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação da receita, nos termos da lei”.

                               A alteração decorre da substancial eliminação do Plano Plurianual e da mudança na lei orçamentária plurianual que deve ter novo conteúdo e previsão de valores plurianuais de despesa.

                               O parágrafo 9º apenas altera a terminologia e adapta-a à nova sistemática orçamentária.

                               Art. 166. O caput alteração de redação apenas. O parágrafo 3º segue a mesma diretiva, o mesmo se dizendo do inciso I.

                               Houve a revogação do parágrafo 4º que cuidava do PPA.

                               O parágrafo 6º sofre idêntica alteração. Mera adaptação.

                               Art. 167. O inciso I proíbe início de programas não incluídos na lei orçamentária plurianual ou não registrados nos termos do art. 165, parágrafo 15. Referido dispositivo foi incluído na Constituição Federal pela Emenda Constitucional n. 102, de 26 de setembro de 2019. Estabeleceu-se o “registro centralizado de projetos de investimentos” por Estado ou Distrito Federal e conterá “pelo menos, análises de viabilidade, estimativas de custos e informações sobre a execução física e financeira”.

                               Referido registro é importante para que se tenha uma estrutura organizada dos projetos de investimento em cada Estado e no Distrito Federal. Claro que todos estarão sujeitos à análise de possibilidade de execução.

                               O inciso III passa a ter nova redação para autorizar a realização, no âmbito dos orçamentos fiscal e da seguridade social de operações de crédito que excedam o montante das despesas de capital, salvo se aprovadas pelo Legislativo, em turno único. A alteração foi precisamente esta. Altera-se o regimento interno para facilitar as aprovações de tais operações.

                               É vedada a vinculação das receitas públicas a órgão, fundo ou despesa, ressalvando-se as decorrentes de taxas, de contribuições, de doações, dos empréstimos compulsórios e das receitas de capital. É uma das hipóteses. A vinculação de receita era expressamente proibida, com algumas ressalvas. Agora, aumentam-se as hipóteses. Não se vê maior problema na ampliação. As taxas, no mais das vezes, são vinculadas a alguma coisa. As contribuições também. A destinação das doações pode ser estabelecida no ato de sua instituição. Os empréstimos compulsórios são de rara previsão, mas como têm destinação específica, nos termos do art. 148 da CF nada impede que tenham vinculação normativa. Aliás, o parágrafo único do art. 148 já estabelece que “a aplicação dos recursos provenientes de empréstimo compulsório será vinculada à despesa que fundamentou sua instituição”.

                               Por fim, as receitas de capital, como decorrem de fluência de recursos do próprio capital, podem ter finalidade específica.

                               Abre-se a perspectiva da vinculação das receitas decorrentes da exploração petróleo. A exigência partiu dos Estados e Municípios, diante das desigualdades que se abriram com a não repartição das receitas entre todas as unidades federativas. A letra b do inciso IV do art. 167 passa a alcançar todas as entidades integrantes da Federação, permitindo distribuição equitativa das receitas.

                               A letra c do mesmo dispositivo determina a repartição dos recursos financeiros oriundos de concessão florestal. A lei de gestão de florestas públicas (lei n. 11.284/2006) permitiu que empresas e comunidades possam manejar florestas públicas para extrair madeira e oferecer serviços de turismo. Evita-se a grilagem de terras, a exploração predatória de recursos existentes e a erosão do solo. Racionaliza-se, assim, a exploração de tais áreas. A receita daí advinda será repartida com Estados e Municípios.

                               A letra d do dispositivo analisado permite a repartição dos recursos da taxa de ocupação, foro e laudêmio. As terras integram o patrimônio da União. Ela pode ceder seu uso a terceiros mediante pagamento de taxa, foro ou laudêmio. O produto dos recursos será partilhado com Estados e Municípios.

                               Permite-se a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita (letra e do inciso IV). Tendo receita futura, o ente federativo pode realizar operação de crédito para antecipá-la. Será permitida a garantia.

                               A letra f continua permitindo a vinculação de receita de recursos para prestação de garantia e contragarantia à União e para pagamentos de débitos para com esta (parágrafo 4º do art. 167).

                               Acrescenta-se o inciso X ao ar. 167 para impedir a transferência “voluntária de recursos pelos Governos Federal e Estaduais para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo, pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios”.  A norma é moralizadora em face dos desmandos praticados pelos entes federativos. A transferência voluntária é ato de liberalidade da União em face dos entes federativos. Não pode se destinar ao pagamento de pessoal. Tem razão de ser, porque o governante há de ser responsável por não gastar mais do que pode e de não privilegiar setores de pessoal do poder público. Os limites estão traçados e não podem ser quebrados.

                               O inciso XII do art. 167 impede qualquer “novação, refinanciamento ou postergação de dívida contraída anteriormente” em face de pedido de realização de operação de crédito entre as unidades federativas. É comum que encontrando-se Estados e Municípios em situação deficitária e não logrando cumprir suas obrigações, que propugnem por nova operação nas formas mencionadas para superação provisórias das dificuldades financeiras.

                               A norma impede que isso ocorra. Moraliza-se o uso da coisa pública.

                               O inciso XIII do art. 167 veda concessão de garantias pela União a operações de crédito de Estados, Distrito Federal e Municípios, inclusive entidades da administração indireta. A norma é bastante rigorosa. É comum que Estados e Municípios busquem no Brasil ou no exterior recursos para suportar obras de grande envergadura. É praxe que os credores concedam financiamentos, mas com o aval da União. Se esta se recusa a ofertar a garantia dificilmente o credor concede o financiamento.

                               Observa-se, no entanto, que o parágrafo 7º deste mesmo artigo abre exceção à regra para permitir que a União dê garantia em operações com “organismos internacionais multilaterais”.  

                               A norma só pode estar exigindo como própria garantia a higidez fiscal e econômico-financeira da unidade federativa. Mas, pode criar obstáculos ao desenvolvimento.

                               O inciso XIV veda qualquer remanejamento de benefício ou incentivo de natureza tributária pela União, se o demonstrativo dos benefícios ou incentivos de natureza tributária superar dois pontos percentuais o PIB. Mais uma limitação imposta aos entes federativos. Estes se vêm impedidos de conceder benefícios ou incentivos de natureza tributária. É que, agora, a Constituição estabelece um limite a tais concessões.

                               A norma é constitucional, porque está criando uma limitação à União. De outro lado, limita também os Estados e Municípios, pois na hipótese de ultrapassaram o limite de dois pontos percentuais do PIB, a União não poderá renovar benefício ou incentivo de natureza tributária dado pela União.

                               O parágrafo 1º do art. 167 tem nova redação. Assim, os investimentos cuja execução ultrapasse um exercício financeiro terão que atender à LDO e também ao registro a que alude o parágrafo 15 do art. 165, introduzido pela Emenda Constitucional n. 102/2019.

                               Agora, com o orçamento plurianual a programação deverá ser mais fiscalizada e controlada.

                               O parágrafo 2º do art. 167 será alterado para constar que os créditos especiais e extraordinários que ultrapassem mais de um exercício deverão conter anexo plurianual, de forma “a compatibilizar seus valores e saldos não utilizados” com o orçamento plurianual. Igualmente, o texto guarda compatibilidade com a gestão responsável.

                               O parágrafo 4º do art. 167 igualmente sofre alteração para permitir a vinculação de receitas não apenas as já estabelecidas no inciso II, mas para atender à nova redação dada a referido inciso do art. 167, estendendo a possibilidade de garantias a serem dada à União em todos os incisos. A alteração combina os textos, dando-lhes conformidade.

                               A partir daí, o texto da Proposta acrescenta alguns parágrafos ao art. 167. O parágrafo 6º levanta a vedação prevista no inciso XII do mesmo dispositivo, para permitir que os entes possam comprar “títulos da dívida da União como aplicação de suas disponibilidades”. A saber, os entes federativos ficam autorizados a “investir” suras receitas, aqui rotuladas de “disponibilidades” na compra de títulos da dívida da União. Com tal providência, os cofres da União se veem abastecidos.

                               O parágrafo 7º do art. 167 suspende o impedimento previsto no inciso XIII no sentido de que fica permitido à União dar garantia a “operações de crédito com organismos internacionais multilaterais”. Entidades internacionais são integradas por diversos Estados, como, por exemplo, a ONU, FMI, BIRD, UNESCO, etc.

                               O parágrafo 8º do art. 167 dispõe que “lei ou ato que implique despesa somente produzirá efeitos enquanto houver a respectiva e suficiente dotação orçamentária, não gerando obrigação de pagamento futuro por parte do erário”. A lei não implica, necessariamente, em despesa imediata. Normalmente, vê-se intermediata por um ato administrativo que autorize a despesa. O dispositivo constitucional instaura verdadeira insegurança jurídica, na medida em que exonera a obrigação de pagamento se não houver “dotação orçamentária”. Ora, o contratante não é obrigado a saber se há disponibilidade financeira do Poder Público para com ele contratar.

                               Na hipótese em que haja pagamento em decorrência da vigência da lei, por exemplo, a concessão de um abono aos servidores públicos, há que se estabelecer a garantia do agente público. Como é possível instituir-se a obrigação de pagar sem que haja numerário suficiente? Como ficam os que dialogam com o Estado que não terão a garantia do pagamento?

                               O dispositivo busca exonerar o Estado de qualquer pagamento em que lei ou ato foi editado e praticado sem dotação orçamentária suficiente. É o descalabro do Poder Público. Como pode assumir responsabilidade perante terceiros sem dotação suficiente. O que caberia estabelecer é a responsabilidade do agente que assume compromissos sem existência de recursos suficientes para adimplir a obrigação. Terceiros não podem ser prejudicados pela omissão ou negligência do Estado.

                               O parágrafo 9º é pior ainda. Busca refrear o pagamento de despesas em decorrência de decisão judicial. As obrigações de fazer, não fazer ou entregar coisa somente serão cumpridas “quando houver a respectiva e suficiente dotação orçamentária”.

                               O dispositivo busca por termo a liminares que são concedidas pelo Poder Judiciário determinando pagamento de prestação de serviços de saúde, remédios, operações, etc. sem que tenha havido prévia previsão orçamentária.

                               Ver-se-á aquele que busca a prestação jurisdicional em decorrência de ser a  saúde um “dever do Estado”, encontra respaldo no Judiciário, mas a satisfação do reconhecimento de seu direito apenas pode ser atendido em face de disponibilidade financeira para tanto.

                               Vê-se o indivíduo sem a prestação jurisdicional. Obtém a liminar ou sentença ou mesmo acórdão, mas não pode executá-la. Como compatibilizar tal situação com a força da decisão judicial que é obrigatória (“decisão judicial não se discute, se cumpre”). Reconheçamos que as liminares concedidas abrem um buraco orçamentário. Sem previsão, o Judiciário concede ordens para cumprimento por parte da Administração Pública. Como compatibilizar a determinação com a ordem judicial.

                               É possível sustentar que o direito à saúde apenas sofre a garantia se existirem os recursos orçamentários. Ademais, a concessão de liminares concede privilégio de um em detrimento de outros. Enquanto aquele que vai a juízo vê garantido seu direito, os demais continuam aguardando em longas filas seu atendimento por parte dos organismos de saúde.

                               A finitude dos recursos orçamentários obriga o não cumprimento das decisões judiciais. Apenas haverá o cumprimento das liminares, sentenças e acórdãos na hipótese de haver “a respectiva e suficiente dotação orçamentária”. É possível se concluir que deverá haver uma dotação orçamentária para cumprimento de decisões judiciais e elas serão cumpridas dentro das disponibilidades recursais. Assim, poder-se-á compatibilizar a norma com a obrigatoriedade do cumprimento de ordens judiciais.

                               O parágrafo 10 do art. 167 traz importante inovação. Os entes federativos têm concedido incentivos e benefícios fiscais a todo instante e, convenhamos, sem muito critério. Atendem a pressões de todo lado, de associações, sindicatos, agrupamentos de todos os tipos de representante de diversas categorias. Ora são pecuaristas, ora agricultores, ora a auto indústria e tantas outras representações. Todos buscam incentivos para o desempenho de suas atividades. Ninguém discorda da importância de tais incentivos para o desenvolvimento dos diversos setores da economia. Ocorre que, há que se impor limites. Daí a regra moralizadora, no sentido de que deve haver uma reavaliação a cada quatro anos, tal como exige o dispositivo ora analisado.

                               As diretrizes a serem obedecidas são a “efetividade, a proporcionalidade e a focalização” (inciso I do parágrafo 10), “o combate às desigualdades regionais” (inciso II) e a “publicidade do resultado sãs análises” (inciso III).

                               Pobre Constituição que se vê alterada para detalhar hipóteses e previsões que poderiam ser perfeitamente previsíveis por lei ou até por decreto ou mesmo por portaria de autoridade competente. Mas, diante do descumprimento reiterado de diretrizes e obrigações legais, os governante vêm-se obrigados a especificar normas que caberiam perfeitamente em determinações de força inferior.

                               Benefícios ou incentivos não podem durar para sempre. Normalmente são concedidos sem prazo, o que dificulta qualquer controle, porque há o natural acomodamento do setor à vantagem. Com o passar do tempo, aquele incentivo passa a compor o lucro do empresário que já não mais quer abrir mão dele, porque passa a integrar “seus direitos”. E de direito ninguém abre mão no Brasil. Em verdade, não há direito alguém. A norma é transitória e benefício se destina a incentivar ou incrementar determinada atividade econômica. Uma vez recuperado o setor, o benefício deixa de ser necessário. Ele prossegue, com prejuízo para o erário que se vê desfalcado de receitas ou perde em detrimento do incentivo que poderia ser dado a outra atividade igualmente importante.

                               Art. 168. O art. 168 se vê acrescido de dois parágrafos. O primeiro dispõe ser vedada a “transferência a fundos de recursos financeiros oriundos de repasses duodecimais”. Ora, os Poderes da república recebem na distribuição orçamentária os duodécimos que, obrigatoriamente, lhes são repassados. É que o Executivo é o Poder que arrecada os tributos. Tem a obrigação, pois, de periodicamente (a cada dia 20 do mês) repassar aos demais e ao Ministério Público, as receitas auferidas.

                               Cabe a cada órgão de Poder cumprir com seus deveres constitucionais. Como e onde irão deixar os recursos ou aplicá-los cabe a cada um deles. A norma vem, no entanto, para impedir que haja transferência a fundos dos recursos oriundos dos duodécimos. O impedimento está em sintonia com o que vem previsto no parágrafo 2º.

                                   É que se existir “saldo financeiro” ele “deve ser restituído ao caixa único do Tesouro do ente federativo, ou terá seu valor deduzido das primeiras parcelas duodecimais do exercício seguinte”. Assim, os órgãos de exercício do Poder não mais poderão deter qualquer recurso e terão que utilizá-los ou restituí-los ao caixa único do Tesouro Nacional.

                               Haveria interferência na intimidade dos demais órgãos do poder? Não nos parece. A Constituição pode determinar a centralização de todos os recursos que excederem às necessidades dos demais poderes. O que eles podem fazer é, da mesma forma que for praticado pelo Executivo, estabelecer previsões orçamentárias plurianuais e, pois, poderão destinar tais recursos excedentes para cumprimento das obrigações assumidas. Aí não estará descumprida a regra, se aprovada.

                               Art. 169. Referido dispositivo cuida da despesa com pessoal ativo, inativo e pensionista dos diversos níveis federativos. Não pode exceder a despesa os “limites estabelecidos em lei complementar”. O acréscimo diz respeito aos pensionistas que, até então, não compunham os limites para “despesa com pessoal”. A partir da aprovação da PEC as despesas com pensionistas são incluídas em “despesa com pessoal” para limites de gastos.

                               O parágrafo 3º sofre alteração bastante importante, de forma a propiciar a redução de pelo menos “vinte por cento das despesas com cargos em comissão e funções de confiança, pela redução do valor da remuneração ou pela redução do número de cargos”. Assim, se houve excesso de despesa prevista na lei complementar e o ente federativo atingir limites críticos com gastos com servidor, poderá haver a redução “do valor da remuneração” ou “redução do número de cargos”.

                               Em verdade, o que se vê é o Estado funcionando para manter um grupo de servidores incompatível com suas necessidades e não os pode dispensar. Agora, a Constituição propicia a redução de vencimentos ou do número de cargos. Obrigatoriamente.

                               Poderá, também, reduzir temporariamente a jornada de trabalho (inciso I-A) com adequação proporcional dos subsídios e vencimentos à nova carga horária e, no máximo, vinte e cinco por cento, com base em ato normativo motivado de cada um dos poderes “que especifique a duração, a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objetos da medida, bem como o exercício de outras atividades profissionais por aqueles que forem alcançados por este dispositivo”.

                               As alterações não são grandes. São diferentes daquelas já previstas. É que a quebra da estabilidade funcional ainda continua, tal como prevista nos parágrafos posteriores. Há grande dificuldade na instauração de procedimento para exoneração dos estáveis.

                               De qualquer forma, inverte-se o problema: o Estado deixa de ter um problema com os servidores. Estes apenas são imprescindíveis para o Estado na medida em que tenham funções previstas em lei, atribuições legais e que as desempenhem de forma adequada, eficiente e proba.

                               Art. 184. O artigo prevê a desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária. A ele se acrescenta o parágrafo 4º que assim dispõe: “O volume total dos títulos da dívida agrária, assim como o montante de recursos para atender ao programa de reforma agrária, serão fixados e indicados na lei orçamentária plurianual”.

                               Trata-se de mera adequação à nova técnica orçamentária.

                               Art. 198. Ao art. 198 é acrescentado o parágrafo 7º que determina que para fins de cumprimento do parágrafo 2º do mesmo artigo que determina a aplicação em ações e serviços de saúde, que sejam consideradas “as despesas com o pagamento de proventos de aposentadorias e pensões decorrentes dos vínculos funcionais dos profissionais de saúde”. A saber, passam a ser consideradas como despesas com saúde aquelas provenientes de proventos e pensões.

                               Há também o acréscimo do inciso II que estabelece que na proposta orçamentária e respectiva execução fica autorizada “a dedução do montante aplicado na manutenção e desenvolvimento do ensino que exceder o mínimo aplicável, nos termos do art. 212, caput, da Constituição”.

                               Art. 208. O texto cuida da educação. O dever do Estado com a educação garante o “atendimento ao educando, em todas as etapas da educação básica, por meio de programas de material didático-escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde”. O dispositivo retira do texto a expressão “suplementares. São programas de adesão voluntária que podem auxiliar na formação do educando. Tais programas agora não contarão com obrigatoriedade na estrutura escolar.

                               Art. 212. O art. 212 cuida dos recursos que devem ser dirigidos à educação. Há alteração ao parágrafo 4º para guardar sintonia com a alteração feita ao art. 208 ou seja, a retirada das atividades suplementares. Com isso, não mais serão financiados com verbas orçamentárias os programas de alimentação e assistência à saúde.

                               Acrescenta a participação de Estados, Distrito Federal e Municípios no suporte das atividades previstas no inciso VII do art. 208 da Constituição.

                               O dispositivo contém séria limitação das responsabilidades da União. É que a retirada de recursos para fornecimento de alimentação e assistência à saúde, como atividade suplementar pode causar dificuldade às pessoas menos favorecidas. Não se divisa compensação para suportar o fornecimento de alimentação e assistência à saúde de tais pessoas. Como fica, por exemplo, fornecimento de alimentação nas escolas? Será suportado com que recurso?

                               O parágrafo 6º estabelece que a arrecadação da contribuição social do salário-educação será integralmente “distribuída, nos termos da lei, aos Estados, Distrito Federal e Municípios, considerando o número de alunos matriculados na educação básica nas respectivas redes públicas de ensino, observando-se o disposto no art. 3º, III, desta Constituição”.

                               Os recursos da contribuição social do salário-educação serão destinado à erradicação da pobreza e erradicação das desigualdades sociais, tal como previsto no inciso III do art. 3º da Constituição.

                               Estados e Municípios recebiam cotas do salário-educação. Agora a contribuição é-lhes integralmente distribuída.

                               O parágrafo 7º é acrescentado ao art. 212 e estabelece que para cumprir os limites de aplicação das verbas orçamentárias, serão a elas acrescidas as despesas “com o pagamento de proventos de aposentadorias e de pensões decorrentes dos vínculos funcionais dos profissionais da educação” (inciso I).

                               De outro lado, é autorizada, na elaboração da proposta orçamentária e na respectiva execução “a dedução do montante aplicado em ações e serviços públicos de saúde que exceder o mínimo aplicável, nos termos do art. 198, parágrafo 2º desta Constituição”.

                               O dispositivo guarda sintonia com o art. 198 para efeito de aplicação de recursos em serviços de saúde.

                               Art. 213. A nova redação do parágrafo 1º do art. 213 retira do texto o investimento prioritário na expansão da rede na localidade. A saber, a redação atual do artigo obriga o Poder Público à expansão da “rede” onde houver falta de vagas e cursos regulares da rede pública. A “Folha de São Paulo” em reportagem no caderno “Mercado” do dia 14 de novembro (A-23) salienta que a proposta desobriga o Poder Público de construir escolas.

                               Na verdade, a proposta abre uma alternativa. O Poder Público pode priorizar a construção de escolas (a nova redação não proíbe). Mas, abre a perspectiva de concessão de bolsas de estudo para o ensino básico, de acordo com o que dispuser a lei. Vê-se que o dispositivo não é autoexecutável. A matéria será disciplinada em lei. Aquele que tiver “insuficiência de recursos” (o que será definido em lei), “quando houver instituições cadastradas, segundo requisitos definidos em lei”, na localidade de residência do educando.

                               A redação aduz que os “recursos de que trata este artigo poderão ser destinados a bolsas de estudo”. Não há obrigatoriedade. É ato discricionário do Poder Público. O texto é compatível com o caput do dispositivo que dispõe sobre recursos destinados “às escolas públicas, podendo ser dirigidos a escolas comunitárias, confessionais ou filantrópicas”.

                               Não desobriga o Estado de construir escolas. Simplesmente, abre a possibilidade de instituir bolsas de estudo.

                               Art. 239. O parágrafo 1º do art. 239 que cuida da arrecadação do PIS (Programa de Integração Social) reduz o montante dos recursos a ser aplicado no financiamento de programas de desenvolvimento através do BNDES. A redação original é de “pelo menos quarenta por cento”. O montante é reduzido para 14% (catorze por cento).

                               O critério é discricionário ao Estado. Aliás, a expressão numerária sequer deveria figurar em texto constitucional, mas simplesmente em lei ordinária. Mas, no Brasil, tudo se põe na Constituição de forma a atrapalhar o andamento do país. Amanhã se se pretender alterar o montante, há que se fazer nova emenda constitucional. É verdadeira insanidade.

                               Art. 163-A. O artigo 163 passa a ser acompanhado do 163-A a cuidar das normas gerais sobre finanças públicas.

                               Determina o artigo acrescentado que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão disponibilizar dados contábeis, orçamentários e fiscais, na estrutura a ser estabelecida pelo órgão central de contabilidade da União, “de forma a garantir a rastreabilidade, comparabilidade e publicidade aos dados coletados, nos termos de lei complementar”.

                               O dispositivo instituir novas obrigações às unidades federativas. O texto depende de lei complementar que estatuirá a forma de que isso ocorra. O que se busca é uniformizar dados contábeis, orçamentários e fiscais de forma a permitir fácil consulta aos órgãos encarregados de fiscalização e controle.

                               O parágrafo único contém matéria de extrema importância. Caso a unidade federativa descumpra o que foi estabelecido haverá impedimento “até que a situação seja regularizada, que o ente federativo receba transferências voluntárias e contrate operações de crédito, exceto as destinadas ao pagamento da dívida mobiliária, nos termos de lei complementar”. Mais um dispositivo que necessita de lei complementar. São normas abertas que depende de lei para que entrem em vigor e que possam ser eficazes.

                               A sanção é dura, mas objetiva dar clareza no sistema contábil, orçamentária e fiscal. É essencial que Estados, Distrito Federal e Municípios tenham responsabilidade fiscal. Se as normas da Lei de Responsabilidade Fiscal ainda não forneceram estrutura para cumprimento de todas as obrigações que tocam aos entes federados, as normas devem obrigá-los a ter responsabilidade.

                               A vedação aí prevista diz respeitos às transferências voluntárias, a saber, não alcança as transferências obrigatórias das receitas transferidas. A participação nestas é vinculada e não poder o Poder Central recusar-se a transferi-las aos entes federativos menores.

                               Art. 164-A. A “descaracterização” da Constituição prossegue. Cada governo que assume busca acrescentar artigos à Constituição. A Constituição cidadã de Ulisses Guimarães já não existe. É outra completamente desfigurada.

                               O novo dispositivo determina que os entes federativos “conduzirão suas políticas fiscais de forma a manter a dívida pública em níveis que assegurem sua sustentabilidade”. Ora, mera norma de “boa gestão” passa a figurar na Constituição. É ridículo, mas necessário, dado que as pessoas jurídicas federadas descumprem, reiteradamente, as normas legais. Qualquer dona de casa sabe que se gastar mais do que ganha, não terá condições de subsistir. O orçamento da oikos já era de responsabilidade da mulher na Grécia Antiga. Ela sabia o quanto gastar e o quanto economizar. A lição básica de economia foi literalmente descumprida pelos gestores públicos.

                               O parágrafo único acrescenta: “A elaboração e a execução de planos e orçamentos devem refletir a compatibilidade dos indicadores fiscais com a sustentabilidade da dívida”. É chover no molhado. Quem gasta mais do que recebe quebra. É a regra da economia e dos recursos fiscais. Logo, desnecessária regra constitucional para estabelecer o que se afigura de uma agudeza flagrante.

                               Art. 167-A. O referido dispositivo busca, também, garantir responsabilidade fiscal aos poderes do Estado. Em relação às operações de crédito realizadas e que excedam a despesa de capital, acionados serão mecanismos de estabilização e ajuste fiscal. A partir daí é vedado aos três poderes do Estado, ao Ministério Público da União, ao Conselho Nacional do Ministério Público e à Defensoria Pública da União:

                               I – qualquer aumento, reajuste ou adequação de remuneração dos poderes e órgãos, com exceção dos derivados de decisão judicial transitado em julgado ou de “determinação legal decorrente de atos anteriores ao início do regime” tratado pelo artigo.

                               II – Criação de cargo, emprego ou função. Traz o texto acréscimo desnecessário ao dizer que “implique em aumento de despesa”. Ora, a só criação de cargo, emprego ou função já impõe despesa. Ninguém trabalha de graça para o poder público. Logo, o acréscimo é desnecessário.

                               III – A alteração de estrutura que envolva aumento de despesa. Aí o acréscimo tem sentido porque pode haver estrutura que diminua a despesa.

                               IV – admissão ou contratação de pessoal, ressalvadas reposição de cargos de chefia e de direção e na hipótese de vacância de cargos efetivos ou vitalícios. Importante que não haja aumento de despesa.

                               V – realização de concurso público, salvo para reposição prevista no inciso anterior.

                               VI – criação ou majoração de quaisquer vantagens.

                               VII – aumento de qualquer benefício de cunho indenizatório.

                               VIII – criação de despesa obrigatória.

                               IX – adoção de medida que implique reajusta de despesa obrigatória, salvo aumento do salário mínimo.

                               X – proibição de abertura de linhas de financiamento ou renegociação ou refinanciamento de dívidas que envolvam despesas com subsídios ou subvenções.

                               XI – concessão ou incentivo de natureza tributária.

                               Paralelamente a tais providências, serão adotadas as seguintes suspensões:

                               I – da destinação do PIS para programas de financiamento.

                               II – de progressão e da promoção funcional de carreira de servidores e empregados de estatais, com exceção: a) promoção na carreira do Judiciário: b) do Ministério Público; c) do Serviço exterior brasileiros; d) das carreiras policiais; e) demais que impliquem alterações de atribuições.

                               Para progressão funcional: I – ficam suspensões atos que impliquem concessão ou pagamento de progressão, II – após a suspensão, os critérios ficam restabelecidos.

                               No período de incidência de volume de operações de crédito superior à despesa de capital, poderá haver redução da jornada de trabalho com adequação proporcional de subsídios, nos termos de ato normativo motivado dos órgãos de poder e Ministério Público e Defensoria Pública. O ato deverá indicar a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto da media.

                               A Proposta ora analisada declara nulo de pleno direito ato que contaria o disposto no artigo.

                               As disposições previstas não constituem obrigação de pagamento futuro, não revogam, dispensam ou suspendem o cumprimento de disposições constitucionais ou legais que disponham sobre metas e aplicam-se a proposições legislativas.

                               Aqui há importante redução ao Poder Legislativo. O dispositivo não pode ser ignorado. É viva restrição às atribuições do Poder Legislativo. Ao falar em proposição, alcança toda e qualquer proposta apresentada nas duas Casas do Congresso. Retira validade a qualquer iniciativa legislativa no sentido de alterar o contido no artigo ora em análise.

                               A matéria se nos afigura manifestamente inconstitucional. É invasão na competência do Poder Legislativo. Retira-se a essência da legislação. A atribuição de inovação do mundo jurídico fica prejudicada. O conteúdo fundamental do Congresso Nacional é de legislar sem limites, salvo os constitucionais (cláusulas pétreas). Aqui, institui-se nova restrição a tal poder, o que não tem qualquer sentido jurídico.

                               Art. 167-B – Se houver, em período de doze meses, a despesa corrente supera a despesa corrente em noventa e cinco por cento, os Chefes de Poder poderão adotar os seguintes mecanismos fiscais de redução:

                               I – Aplicar as reduções e suspensões previstas no artigo anterior (incisos I a XI).

                               II – a suspensão prevista no inciso II dos parágrafos do artigo anterior.

                               III – redução do parágrafo 3º do artigo anterior.

                               O Chefe do Poder Executivo pode adotar mecanismos de estabilização e ajuste fiscal e o Poder Legislativo sanciona ou refuta a continuidade dos mecanismos.

                               Faz-se reparo à inadequação do linguajar – o texto fala em sancionar por parte do Legislativo. Este não sanciona nada. Aprova ou rejeita.

                               Art. 168-A – Se ocorrer a verificação de que a realização da receita e da despesa não comportará o cumprimento de metas fiscais previstas na LDO, os órgãos de todos os poderes, além do MP e da Defensoria reduzirão a limitação e movimentação financeira de suas despesas discricionárias, na mesma proporção do Executivo.

                               Pelo texto anterior, os demais órgãos de poder não estavam obrigados, dada sua autonomia financeira, a efetuar qualquer redução financeira, mesmo que o fizesse o Executivo. Agora, vinculam-se os demais poderes e órgãos ao cumprimento da redução efetuada pelo Executivo.

                               A providência guarda sintonia com a necessidade de imposição de ordem nos mecanismos fiscais e na boa ordem financeira do país. A Lei de Responsabilidade Fiscal introduzida no governo Fernando Henrique Cardoso foi moralizadora, mas acabou não atingindo seus objetivos, por culpa e negligência manifesta dos Chefes de Poderes dos Estados, Distrito Federal e Município. Instaurou-se a confusão financeira.

                               Impôs-se, agora, limites à autonomia de todos os agentes que lidam com despesas públicas.

                               Art. 245-A – O dispositivo veda a utilização de recurso ou patrimônio dos fundos previstos no art. 249 para pagamento de despesa dos entes federativos. Os depósitos judiciais ficam excluídos de qualquer alcance por parte dos órgãos de poder.

                               Sempre entendi que o uso de depósitos judiciais para movimentação financeira dos demais poderes e mesmo do Judiciário é inconstitucional. É que os depósitos não integram as receitas dos poderes. São recursos privados que ficam sob administração do Poder Judiciário. Nenhum sentido tem que o Executivo sobre eles avance para suportar dívidas ou mesmo realizar investimentos ou utilizá-los para qualquer finalidade. Mas, tal problema aguarda decisão final do Supremo Tribunal Federal.

                               Art. 4º - Conselho Fiscal da República. O artigo 4º da PEC proposta altera o Título IV da Organização dos Poderes e acrescenta o art. 135-A à Constituição Federal, instituindo o Conselho Fiscal da República.

                               Institui-se o Capítulo V para criar o Conselho Fiscal da República. Aberração sem nome. Mais um órgão que tende a não funcionar, mesmo porque sua composição é espúria. Senão, vejamos.

                               Imagine que para “assegurar os sólidos fundamentos fiscais” cria-se referido Conselho Fiscal da República integrado por: I- Presidente da República, II – Presidente da Câmara; III – Presidente do Senado Federal; IV- Presidente do Supremo Tribunal Federal; V – Presidente do Tribunal de Contas da União; VI – Três governadores; VII – três prefeitos. Todos serão escolhidos na forma de lei complementar. Aqui um primeiro equívoco. A lei complementar apenas será precisa para identificar quem serão os três governadores e os três prefeitos, porque os demais já serão conhecidos.

                               A representação de cada região do país já ficará prejudicada, porque impossível com três governadores representá-las igualmente, o mesmo se dizendo dos prefeitos, salvo se estabelecido ficar que governadores e prefeitos terão a mesma representatividade (o que não é adequado nem correto).

                               Ademais, o Presidente do Supremo Tribunal Federal não se pode prestar a isso. Não é atribuição do Judiciário imiscuir-se na área fiscal da República.

                               A referido Conselho caberá a competência estabelecida nos incisos do parágrafo segundo. A saber: I – salvaguardar a sustentabilidade dos orçamentos; II – monitorar os orçamentos, inclusive em sua execução; III – verificar o cumprimento das exigências constitucionais e legais da disciplina orçamentária e fiscal; IV – expedir recomendações, fixar diretrizes e difundir boas práticas para o Setor Público; V – comunicar irregularidades aos órgãos competentes.

                               Entendendo que referido órgão ora instituído é absolutamente esdrúxulo. A solução encontrada só pode ter saído da cabeça de burocrata irresponsável. Ora, a Constituição já estabelece os órgãos de controle internos (art. 70 da CF) e o externo exercido pelo Tribunal de Contas (art. 71). Há excesso de controles, como a licitação para efetuação de despesas públicas, seu controle efetivo, cabendo a cada órgão fiscalizar suas despesas, bem como aplicação de receitas. Os Tribunais já têm seu controle administrativo e financeiro pelo Conselho Nacional de Justiça, o mesmo sucedendo com o Ministério Público. Ao Tribunal de Contas cabe boa parte da competência (art. 71) agora prevista ao Conselho Fiscal da República.

                               A instituição de tal órgão é absolutamente dispensada. Já há órgãos demais. É imprescindível que a Constituição e as leis sejam cumpridas. Há os três tipos de orçamento, agora reduzidos a dois, há a prestação efetiva de contas, seu controle pelo Tribunal próprio, ao lado dos controles internos de todos os poderes e órgãos.

                               É de se indagar: Quem controla o controlador (quis custodiet ipsos custodes?). A criação de tal órgão é desnecessária. E sua estrutura mal formada. Se o Presidente do Supremo integra referido órgão e este aprova determinadas providências e o Presidentes delas divergiu, como será seu comportamento na hipótese de o problema ser levado à Suprema Corte?

                               Órgão desnecessário e inútil. Mais um para não funcionar. Já bastam os previstos na Constituição e nas leis. O mais é desnecessário.

                               Art. 5º - O dispositivo altera alguns dispositivos do ADCT.

                               O art. 35 do ADCT passa a vigorar com a redação alterada. A alteração ao inciso I do parágrafo do 1º do art. 35 é mera adaptação da modificação existente no corpo de outros artigos que extinguem o Plano Plurianual orçamentário e institui o orçamento plurianual. Sem alteração.

                               Diga-se o mesmo do parágrafo 2º que se refere ao art. 165, parágrafo 9º. O inciso I é revogado porque se refere ao Plano Plurianual.

                               No mais, há a ratificação de prazos para encaminhamento dos projetos de lei orçamentários. Com a alteração e extinção do Plano Plurianual, os prazos ficam os seguintes: O Projeto de Lei Orçamentária Plurianual será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa. A saber, o Plano de Lei Orçamentária Anual é encaminhado até agosto (setembro já será o quarto mês anterior ao encerramento da sessão legislativa).

                               Para o encaminhamento do Projeto da Lei de Diretrizes Orçamentárias não é alterado, valendo o disposto no inciso II do parágrafo 2º do art. 35 do ADCT.

                               Acrescenta-se o inciso IV ao art. 35 estabelecendo-se que a lei de diretrizes orçamentárias poderá dispor provisoriamente sobre a matéria.

                               É impressionante a capacidade de improvisação dos artífices da reforma constitucional. Uma Lei orçamentária poderá dispor sobre outra lei orçamentária até que se normalize a contagem de prazos.

                               Art. 107 do ADCT. O art. 107 alterado em 2016 pela EC 95 é alterado de novo. Não durou três anos. Pela nova disposição fica alterada a forma de distribuição dos royalties ou da participação da exploração de petróleo e outras explorações do patrimônio da União para divisão de seus recursos entre todos os Estados e Municípios.

                               A expressão royalties é bastante irregular para ser utilizada no direito brasileiro, porque pressupõe a existência de um reino. Mas, a palavra é consagrada.

                               Art. 109 do ADCT. O acréscimo diz respeito ao descumprimento da proporção entre a despesa obrigatória primária e a receita primária foi superior a 95% poderão ser aplicadas as medidas previstas nos incisos decorrentes.

                               A matéria guarda pertinência com outras previstas ao longo dos dispositivos constitucionais alterados. É salutar que assim seja, ou seja, que se restrinjam gastos com servidores públicos até que a diferença venha a ser sanad.

                               Art. 111 do ADCT. O artigo suspende a correção prevista no art. 111 do ADCT enquanto forem aplicáveis as vedações previstas nos arts. 163, VIII e 167-A da Constituição Federal ou no art. 109 do ADCT.

                               Remendo atrás de remendo buscando a correção fiscal. Os desmandos foram tantos que é imperioso recortar, interpor e misturar artigos para dar-lhes sanidade fiscal.

                               Art. 6º  - Referido artigo 6º acresce artigos a diversos outros do ADCT.

                               Art. 91-A – O dispositivo impõe aos entes federativos que renunciem a quaisquer direitos sobre ações judiciais que tenham por objeto a transferência de receitas originárias. É equivocado, por diversas razões. Impõe àquele que discute direito existente e eventualmente líquido e certo, que renuncie a ele para que passe a receber direitos de repartição da exploração patrimonial da União. Pode suceder que as quantias sejam bastante significativas. Como fazer? Abrir de receitas que, então, entrarão definitivamente nos cofres da União para receber o que lhe era de direito e regularizar sua situação a partir daí.

                               Por segundo, o direito de ação é constitucionalmente previsto e a exigência atinge de cheio um direito adquirido. Se não abrir mão, não recebe. É pantagruélica a disposição.

                               O credor (agora frustrado) se vê obrigado a renunciar ao direito e pedir extinção do processo, com resolução de mérito.

                               A ressalva diz respeito às despesas obrigatórias de caráter continuado. Ora, as despesas obrigatórias de transferência originária e derivada são sempre de caráter continuado. Fica-se em dúvida com a redação do dispositivo.

                               Art. 115 do ADCT. – O dispositivo traz determinação bastante controvertida. Diz respeito à comprovação de Municípios de sua sustentabilidade financeira. Ela é comprovada “mediante a comprovação de que o respectivo produto de arrecadação dos impostos corresponde a, no mínimo, dez por cento da sua receita”. O texto não esclarece qual a receita. É que as receitas transferidas de caráter obrigatório igualmente integram o conceito de receita. Não são só os tributos arrecadados (IPTU, ISS além das taxas e eventual contribuição de melhoria), mas também os transferidos constituem receitas.

                               Parece que a PEC se refere a tributos de que os Municípios são titulares como arrecadação própria e não inclui as receitas transferidas.

                                Somos favoráveis à iniciativa. É que, inúmeros Municípios vivem não apenas das receitas próprias, mas também as transferidas de caráter obrigatório, mas substancialmente de receitas transferidas voluntárias.

                               A partir da vigência da PEC (se aprovada) a receita municipal ver-se-á acrescida das receitas decorrentes da exploração do patrimônio da União (petróleo, minerais, etc.) o que ajudará a reforçar as receitas próprias. Isso será levado em conta?

                               É que se não demonstrada a sustentabilidade financeira o Município deverá ser incorporado em algum dos Municípios limítrofes, a partir de janeiro de 2025.

                               Importante será a consulta plebiscitária às populações dos Municípios envolvidos, nos termos do parágrafo 4º do art. 18 da CF. O disposto no parágrafo 5º da norma alterada estabelece que não se aplica à incorporação o disposto no artigo acima. Com isso se subtrai às populações a participação na incorporação.

                               A disposição não é democrática. Volto a insistir. Concordo com o dispositivo porque realmente há municípios que não se sustentam, o que é absurdo. A instituição de entidade federativa compõe a República Federativa do Brasil (art. 1º). Agora, serão incorporados, o que significa dizer extintos municípios sem que haja qualquer participação da população envolvida.

                               Para ser o incorporador leva-se em conta o melhor índice de sustentabilidade financeira (parágrafo 3º). Este poderá receber até três Municípios extintos.

                               O número de habitantes será dado pelo censo populacional de 2020.

                               O dispositivo traz problemas bastante delicados em termos federais. O Município integra ou não o conceito de federação? Depende do que se rotula federação. Se for a unidade do Estado e território os Municípios compõem a federação. Se apenas se levar em conta a representação política junto à União, os Municípios estão fora. Depende de como se busca o conceito para se ter a solução.

                               Art. 116 do ADCT. Acrescenta-se o art. 116 ao ADCT para estabelecer a não vinculação de “quaisquer parcelas de receitas públicas” bem como “a obrigação de gastos referenciados a valores nominais, reais ou a percentuais de quaisquer agregados fiscais” e ainda na “consecução de quaisquer objetivos e metas estabelecidas nos referidos planos”.

                               O objetivo da vedação diz respeito a que os entes federativos não se obriguem à vinculação de receitas para garantia de cumprir obrigações assumidas. O dispositivo é salutar. Com a vinculação, os entes federativos podem privilegiar credores, o que não pode ocorrer.

                               Evidente que há a ressalva de vinculações e obrigações previstas na Constituição, a saber, as decorrentes de dívidas assumidas com a União. Como ente maior da estrutura federativa dispõe como quiser em seu benefício.

                               De qualquer forma, a restrição guarda sintonia com a moralidade fiscal que se quer instaurar.

                               Art. 117 do ADCT. É acrescido o art. 117 ao ADCT. Por ele se estabelece que a distribuição social do salário educação prevista no parágrafo 6º do art. 212 da Constituição será “implementada progressivamente ao longo de 3 (três) anos, a partir de 2021, à razão de 1/3 (um terço) por ano, conforme definido em lei.

                               O salário educação passa a ser distribuído pelas entidades federativas. O dispositivo outra coisa não faz senão disciplinar o momento em que tal ocorrerá.

                               Art. 8º do ADCT. Referido dispositivo revoga o inciso V do art. 34 do corpo permanente. É que com as previsões dadas pela PEC o dispositivo fica em desuso. A saber, a reorganização das finanças perde sentido se já vem inteiramente estabelecida pelos diversos textos introduzidos na Carta.

                               Revoga o inciso I do art. 35 que dispõe sobre uma das causas de intervenção estadual nos Municípios na hipótese de não pagamento da dívida fundada. É que a PEC introduz outras disposições que resolvem o problema.

                               Revoga o inciso I do caput e os parágrafos 1º, 4º e 7º do art. 165 do corpo permanente. Os textos revogados dizem respeito ao Plano Plurianual Orçamentário que deixa de existir. Será substituído pelo orçamento plurianual.

                               Revoga o parágrafo 4º do art. 166 que cuida da incompatibilidade de dispositivos em face do Plano Plurianual. Deixando este de existir, o parágrafo não tem razão de ser.

                               Revoga o inciso I do parágrafo 2º do art. 35 do ADCT. Diz respeito também ao Plano Plurianual.

                               Revoga o art. 42 do ADCT. Cuida referido texto de recursos destinados à irrr4igação da Região Cento-Oeste.

                               Revoga o art. 58 do ADCT. Trata de benefícios mantidos pela Previdência Social. Com a alteração das regras previdenciárias o artigo não mais é necessário.

                               Revoga o caput e os parágrafos 1º a 3º do art. 91 do ADCT. O dispositivo cuida da entrega a Estados e ao Distrito Federal de recursos de exportações. Curiosamente, subsiste o parágrafo 4º que ficará sem artigo porque só estão sendo revogados os parágrafos 1º a 3º

                               Revoga o parágrafo 4º do art. 101 do ADCT. O texto revogado dizia respeito ao pagamento de precatórios.

                               Revoga o art. 3º da EC n. 86/2015. O texto diz respeito às despesas com serviços públicos de saúde decorrentes de extração de petróleo. Como se altera o dispositivo e a distribuição dos recursos entre Estados e Municípios, o dispositivo pode ser revogado.

                               Revoga o art. 5º da Lei Complementar n. 141/2012. Estranho é que norma constitucional revogue lei complementar, mas, no Brasil vale tudo. O texto diz respeito aos serviços de saúde. 

                               Revoga os arts. 46 a 60 da lei n. 12.351/2010. O texto cuida da distribuição dos recursos de petróleo, agora amplamente modificado.

                               Revoga a lei n. 12.858/2013. Da mesma forma diz respeito à repartição de receitas pela exploração de petróleo.

                               Art. 9º do ADCT. O dispositivo dispõe sobre a entrada em vigor de suas alterações, ressalvados alguns artigos. As regras de operação de crédit5o somente entrarão em vigor em 1º de janeiro de 2026. Até lá “a União poderá disponibilizar mecanismos complementares de estabilização e ajuste fiscal dos entes federativos”. É que como a União não terá regra para conceder garantias aos demais entes federativos, terá que solucionar, com “mecanismos complementares” para a estabilização das finanças das referidas pessoas jurídicas.

                               A garantia apenas poderá ser concedida quando tiverem sido adotadas medidas para redução da dívida. Na hipótese, deverá ser apresentada declaração emitida pelo respectivo Tribunal de Contas que “ateste a adoção das medidas previstas no referido artigo”.

                                Verifica-se, pois, que a União se vê cerceada de conceder garantir aos demais entes federados. Estes se vêm compelidos a sanear sua vida financeira, sob pena de não obter qualquer garantia da União e esta não pode prestá-la. Se o fizer, o agente político que a conceder ver-se-á responsabilizado.

                               A extinção do Plano Plurianual e a instituição dos orçamentos plurianuais somente produzirão efeitos a partir do terceiro exercício financeiro “subsequente à promulgação da emenda constitucional” (é o que dispõe o parágrafo 3º do art. 9º da PEC).

                               A regra que disciplina os incentivos e benefícios fiscais entra em vigor para disciplinar a reavaliação das concessões até então outorgadas.

                               Os dispositivos infraconstitucionais que vinculem receitas a órgão ou despesa serão revogados ao final do exercício financeiro em que ocorrer a promulgação desta Emenda Constitucional. Durante certo tempo foi admitido que os entes federativos pudessem vincular parte de sua receita em pagamento a prestações assumidas com fornecedores e prestadores de serviço. A partir da vigência da norma constitucional não mais será permitido que isso ocorra. Caso ocorra, a garantia será revogada.

                               É estranho que isso possa alcançar contratos já celebrados e com prazo de duração continuada. Como fica o particular que, confiante na possibilidade da vinculação, até então admitida e que se vê sem a garantia de um momento para outro? As partes terão que se acertar ou, então, restará a medida judicial para manutenção da garantia até cumprimento total do contratado.

                               A restrição sofre suavidade para aceitar vinculação entre os entes da federação e também às receitas decorrentes de taxas, contribuições, doações e empréstimos compulsórios. É o que dispõe o parágrafo 6º e respectivos incisos do art. 9º da PEC.

                               Observações finais. As modificações propostas pelo Governo Federal são de grande vulto. Algumas apenas ajustam problemas orçamentários. É o caso da importante alteração feita na eliminação do Plano Plurianual que deixa de existir e é substituído pelo orçamento plurianual. Muito mais consentâneo com a realidade brasileira.

                               Alguns dispositivos sofrerão resistência, tais como a incorporação de Municípios a outros, a criação do Conselho Fiscal da República que se afigura como absolutamente inútil e órgão que nada poderá propiciar de vantagem para a estrutura fiscal brasileira. As normas que atingem servidores públicos também serão objeto de questionamento. Mas, é importante que sejam discutidas e adaptadas a cada caso. São regras importantes que mudam o comportamento e permitem aos governos a redução de gastos ou de jornada com proporcional redução de gastos.

                               Outro dispositivo que sofrerá questionamento é a expedição de Orientação Normativa pelo Tribunal de Contas da União e vinculantes aos demais Tribunais de Contas. No conceito de alguns, diante do Estado federal, os Estados-membros têm autonomia para dispor como quiserem sobre as formas de controle fiscal.

                               Assim não nos parece. Creio que é possível a edição, mediante reclamação, de expedição Orientações Normativas com alcance obrigatório.

                               A desobrigação de parcela mínima de aplicação em saúde e educação, bem como a incorporação de gastos de inativos e pensionistas no cálculo de suas respectivas receitas. Isso é importante. A partir daí, as despesas com tais servidores para a compor o cálculo de suas despesas para efeito de cômputo do mínimo de percentuais de despesa com pessoal.

                               Há fortes restrições em relação a pagamento de servidores com efeito retroativo e institui dificuldade no pagamento sem previsão legal ou decisão judicial transitada em julgado.

                               Outra inovação é a transferência de maiores parcelas de recursos aos Estados e Municípios propiciando a estes maior flexibilidade em seus orçamentos e despesas.

                               De outro lado, impõe-se a revisão periódica de concessão de benefícios e incentivos fiscais. Normalmente, são concedidos sem muitos critérios e subsistem por longo tempo. Ora, impõe-se que sejam revistos periodicamente.

                               Em suma, as medidas adotadas e constantes da Proposta de Emenda Constitucional são bastante importantes. Buscam dar nova feição às finanças públicas do país.

                               A pena é que isso deva constar da Constituição. Pobre Constituição, tão mal tratada, a todo instante alterada, gerando instabilidade permanente, ao invés de fornecer garantias permanentes e sólidas a todos.